在我國2001年5月簽署的《關(guān)于持久性有機(jī)污染物(POPs)的斯德哥爾摩公約》(下文簡稱《公約》)中 ,兩類二噁英(多氯聯(lián)苯并2對(duì)2二噁英和多氯聯(lián)苯并呋喃)被列入首批控制名單。根據(jù)《公約》要求 ,各締約方必須在《公約》生效兩年內(nèi)提交淘汰削減POPs的國家實(shí)施方案(NIP) ,其中二噁英減排是整個(gè)NIP的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

二噁英不同于一般污染物,它在許多燃燒或化工過程中無意形成,排放源涉及行業(yè)眾多。此外,二噁英的監(jiān)測分析設(shè)備昂貴、流程復(fù)雜、成本高。故二噁英減排控制同時(shí)面臨著技術(shù)與實(shí)施的雙重挑戰(zhàn)。

本文對(duì)日本近20年來二噁英減排控制的歷程進(jìn)行分析 ,總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn) ,供我國二噁英減排控制工作學(xué)習(xí)和借鑒。

1 日本的二噁英問題

自20 世紀(jì) 80 年代起 ,日本一些政府機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體開始調(diào)查二噁英排放情況和主要環(huán)境介質(zhì)中的含量 ,如 1984 年對(duì)垃圾填埋場周圍環(huán)境中二噁英的調(diào)查、1986 年對(duì)大氣中二噁英的連續(xù)監(jiān)測、1990年對(duì)水中二噁英的調(diào)查等。

1997年6月 ,大阪府能勢町在焚燒設(shè)施的煙氣中檢出了二噁英毒性當(dāng)量 (TEQ) 高達(dá) 180150ng/ m3,隨后在焚燒設(shè)施周圍的土壤中也發(fā)現(xiàn)二噁英 TEQ 最高達(dá)到 8500 ng/ g ,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界上其他地區(qū)所報(bào)道的二噁英環(huán)境濃度 ,因此引起了日本科學(xué)家和相關(guān)部門的高度重視。

1. 1 二噁英排放源與排放量

以 1997 年清單調(diào)查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基準(zhǔn) ,日本全年排放的二噁英TEQ 約為7602 g。其中93.9 %來自于生活和工業(yè)廢棄物的焚燒;其次是金屬冶煉工業(yè)過程 ,占 6.0 %;少量來源于吸煙、汽車尾氣、森林火災(zāi)和火山活動(dòng)等自然源 ,占 0.1%。

1. 2 主要環(huán)境介質(zhì)中二噁英TEQ

據(jù)1998年日本環(huán)境省等6個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展的調(diào)查結(jié)果,各主要環(huán)境介質(zhì)中二噁英TEQ如表1所示。

2 日本二噁英控制歷程

2. 1 觸發(fā)事件

1999 年2月 ,日本朝日電視臺(tái)在其收視率極高的《新聞驛站》中 ,報(bào)道了埼玉縣所市的蔬菜中存在二噁英TEQ 達(dá) 3.8 pg/ g 的消息 ,引起了公眾的廣泛關(guān)注。一方面迫于社會(huì)輿論的巨大壓力 ,另一方面也是以此事件為契機(jī) ,日本政府迅速地推出了一系列嚴(yán)格控制二噁英的措施。

2. 2 控制歷程

1999年3月,日本首相主持召開了“二噁英防治對(duì)策相關(guān)內(nèi)閣會(huì)議” ,會(huì)上提出了《二噁英對(duì)策推進(jìn)基本指南》(簡稱 《指南》) ,確定二噁英減排目標(biāo)為: “在未來的4 年中(自1999 年起) ,全國的二噁英排放水平應(yīng)相對(duì)1997 年排放水平減少90 %” 。1999 年 7月,日本制定了《二噁英類對(duì)策特別措施法》 (簡稱《二噁英法》) ,該法于2000年1月正式實(shí)施。

3 日本二噁英控制的經(jīng)驗(yàn)

回顧日本近 20 年來對(duì)二噁英的認(rèn)識(shí)和控制歷程 ,可以清楚地看到二噁英的減排控制決非是一個(gè)簡單的政策問題或者技術(shù)問題 ,而是一個(gè)涉及面廣、要求多管齊下和齊抓共管的系統(tǒng)工程。總結(jié)其經(jīng)驗(yàn),可以歸納為以下八個(gè)方面:

(1) 統(tǒng)一國家意志 ,驅(qū)動(dòng)整體工作。作為國家意志的體現(xiàn)者 ,政府一方面必須在態(tài)度上對(duì)二噁英問題予以高度重視 ,將二噁英問題作為應(yīng)優(yōu)先解決的環(huán)境問題;另一方面對(duì)于如何解決二噁英問題必須有明確的思路。

日本由首相主持召開內(nèi)閣會(huì)議 ,確立減排目標(biāo) ,頒布《指南》,體現(xiàn)了在二噁英問題上強(qiáng)有力的國家意志 ,為推行減排控制措施提供了前提條件。

(2) 建立協(xié)調(diào)機(jī)制 ,整合省廳職能。早在 1998年,日本政府就初步建立了 “二噁英防治對(duì)策相關(guān)各省廳會(huì)議” 制度 ,要求在現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上強(qiáng)化省廳間協(xié)作體制 ,共謀二噁英防治對(duì)策。2001 年 ,日本政府根據(jù) 1999 年內(nèi)閣會(huì)議的精神 ,將 “二噁英防治對(duì)策相關(guān)省廳會(huì)議” 調(diào)整為十省廳(內(nèi)閣府、 總務(wù)省、外務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省及警察廳)的局長級(jí)會(huì)議,以統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國范圍的減排控制活動(dòng)。

跨省廳間協(xié)調(diào)機(jī)制的建立 ,使得國家與二噁英相關(guān)的各個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了職能互補(bǔ)、立場一致 ,從而形成了推動(dòng)二噁英減排控制工作的合力。

(3) 頒布專門法規(guī),支撐減排措施。《指南》和《二噁英法》的制定,為后續(xù)減排工作的開展提供了立法上的依據(jù)。《指南》明確了日本二噁英減排控制工作的目標(biāo),并列出了為達(dá)到此目標(biāo)而采取的八項(xiàng)對(duì)策?！抖f英法》是日本政府專門針對(duì)二噁英污染控制問題制定的法律,是政府進(jìn)行減排控制工作的基本準(zhǔn)則,對(duì)各項(xiàng)工作的開展具有規(guī)范和指導(dǎo)意義。

此外 ,日本政府還針對(duì)二噁英的減排需要 ,對(duì)原有的一些相關(guān)法律法規(guī)做了補(bǔ)充和修訂 ,包括 《大氣污染控制法》 (1968) 、《廢棄物管理和公共清潔法》(1970) 、《關(guān)于特定企業(yè)的污染控制機(jī)構(gòu)法》 (1971) 、《促進(jìn)資源有效利用法》 (1991) 、《確定特殊化學(xué)品在環(huán)境中含量以及推廣改進(jìn)的控制措施法》 (1999) 、《建立循環(huán)型社會(huì)體制的基本法》 (2000)等。

法規(guī)政策上的改進(jìn) ,構(gòu)成了日本二噁英減排控制的基礎(chǔ)框架 ,對(duì)后續(xù)的各項(xiàng)減排措施的實(shí)施起到了重要的作用。

(4) 制訂環(huán)境基準(zhǔn),控制健康風(fēng)險(xiǎn)。日本制訂環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)的思路主要是基于兩點(diǎn):一是通過對(duì)二噁英的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)確定人體每天最大容許攝入量;二是通過環(huán)境調(diào)查弄清各種環(huán)境介質(zhì)中的二噁英 TEQ ,從而確定各種途徑的暴露水平。在此基礎(chǔ)上,建立了針對(duì)各種環(huán)境介質(zhì)的二噁英 TEQ 標(biāo)準(zhǔn),以及二噁英 TEQ大氣排放控制標(biāo)準(zhǔn)。

(5) 實(shí)行獎(jiǎng)懲并舉 ,推廣減排措施。根據(jù) 《二噁英法》 ,日本制定了針對(duì)不同工業(yè)活動(dòng)二噁英的減排計(jì)劃 ,并在全國實(shí)施。一方面 ,對(duì)從事減排工作的團(tuán)體或企業(yè)給予經(jīng)濟(jì)或者稅率上的優(yōu)惠待遇;另一方面 ,對(duì)不達(dá)標(biāo)企業(yè)予以堅(jiān)決關(guān)停 ,一些不能達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的焚燒爐、 煉鋼電爐等設(shè)施被逐步廢除。

(6) 建設(shè)監(jiān)測能力 ,保障監(jiān)督評(píng)估。一方面 ,日本明確了對(duì)環(huán)境介質(zhì)以及排放源的二噁英定期監(jiān)督評(píng)估機(jī)制 ,相關(guān)企業(yè)及地方政府根據(jù) 《二噁英法》 必須定期申報(bào)相關(guān)的數(shù)據(jù)。由于大部分的監(jiān)測任務(wù)都是通過招標(biāo)進(jìn)行 ,從而在日本 “催生” 出了一個(gè)規(guī)模相當(dāng)可觀的二噁英分析行業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì) ,目前日本從事二噁英分析的實(shí)驗(yàn)室已超過 300 家。

另一方面 ,國家對(duì)全國的二噁英監(jiān)測機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的精度管理控制。環(huán)境省和厚生省等先后頒布了一系列二噁英標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測分析方法 ,涵蓋了大氣、土壤、水體、底泥、煙道氣、飛灰和水生生物等各種介質(zhì)。2000 年 11 月制定了 《二噁英環(huán)境測定精度指南》,對(duì)實(shí)驗(yàn)室開展采樣、前處理、測定以及結(jié)果報(bào)告等方面做了嚴(yán)格的規(guī)定;2001 年 3 月 ,制定了《在接受外界委托測定二噁英的時(shí)候確保可信性的指南》,主要規(guī)定了實(shí)驗(yàn)室需委托外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測精度校準(zhǔn)。同時(shí) ,環(huán)境省對(duì)全國的監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期的資格認(rèn)證。截止2005 年上半年 ,通過環(huán)境省二噁英監(jiān)測資格認(rèn)證的機(jī)構(gòu)達(dá) 134 家。

通過上述努力 ,日本成功地建立了標(biāo)準(zhǔn)化、高精度的二噁英監(jiān)測系統(tǒng)。一方面為減排控制的效果提供了定量評(píng)估的手段 ,另一方面對(duì)實(shí)施減排措施的相關(guān)企業(yè)起到了很好的監(jiān)督作用。

(7) 廣泛宣傳教育,提高公眾意識(shí)。對(duì)二噁英的控制和減排,日本非常重視公眾的理解與參與?！吨改稀分兄貜?qiáng)調(diào)要通過宣傳教育、 及時(shí)公開信息資料,爭取公眾對(duì)二噁英減排工作的廣泛關(guān)注和支持。

從宣傳教育的內(nèi)容來看,重點(diǎn)是促進(jìn)廢棄物的循環(huán)利用。包括通過國家和地方政府的參與來改進(jìn)廢棄物處理場;對(duì)現(xiàn)有的廢棄物進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幚?減少廢棄物的產(chǎn)生,盡可能延長產(chǎn)品的使用期;促進(jìn)廢棄物的分類收集和循環(huán)利用;建立循環(huán)型經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制。考慮到日本的二噁英主要來自垃圾焚燒過程,廢棄物減量化對(duì)于二噁英減排將產(chǎn)生明顯的影響。

宣傳教育的組織工作主要通過兩個(gè)層面開展: ①政府盡力做好信息公開工作:日本規(guī)定各都道府縣以及官方監(jiān)測單位應(yīng)定時(shí)向公眾發(fā)布二噁英監(jiān)測報(bào)告,并提供相關(guān)信息,包括對(duì)健康和環(huán)境的影響、技術(shù)研發(fā)的結(jié)果、 國際動(dòng)態(tài)和各種指標(biāo)的意義。具體的形式包括:發(fā)行小冊(cè)子類的印刷宣傳品、 相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的官方性質(zhì)的文件等,以及通過各種媒體公布相關(guān)信息和研究結(jié)果; ② 鼓勵(lì)民間環(huán)保社團(tuán)(NGO)開展相關(guān)活動(dòng):在二噁英減排控制工作中,日本國內(nèi)5 000多個(gè)NGO所做的努力不可忽略。政府每年撥出?？钯Y助和鼓勵(lì) NGO的環(huán)保活動(dòng)。

(8) 重視研究開發(fā) ,促進(jìn)持續(xù)發(fā)展。二噁英減排控制是復(fù)雜的系統(tǒng)工程 ,許多方面必須通過開展基礎(chǔ)和應(yīng)用研究來解決 ,從而為減排工作提供了理論和技術(shù)上的支持。例如:弄清二噁英對(duì)人類和環(huán)境的危害機(jī)制、 提供更加快速經(jīng)濟(jì)的檢測辦法、 針對(duì)特定行業(yè)二噁英減排開發(fā)最佳可行技術(shù)/最佳環(huán)境實(shí)踐(BA T/ BEP) 、 開發(fā)含二噁英廢物的安全處置以及受二噁英污染環(huán)境介質(zhì)的修復(fù)技術(shù)、 完善二噁英毒性評(píng)價(jià)的方法和弄清溴代二噁英的具體危害等。

4 對(duì)我國二噁英控制工作的啟示

與日本相比 ,我國在二噁英減排控制工作中所面臨的困難是巨大的: (1)排放源種類和數(shù)量眾多;(2)監(jiān)測能力薄弱 ,底數(shù)不清; (3)缺乏跨部門跨行業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)制; (4)法律法規(guī)不健全; (5)技術(shù)研發(fā)嚴(yán)重滯后; (6)公眾意識(shí)淡薄。

參考日本二噁英減排控制工作的經(jīng)驗(yàn) ,筆者認(rèn)為 ,我國的二噁英減排工作應(yīng)從以下三個(gè)層面入手。

4. 1 國家層面

中國政府正式批準(zhǔn) 《公約》 ,表明了政府減排控制二噁英的決心。當(dāng)前迫切需要解決的問題有兩個(gè):

(1) 盡早確立二噁英減排控制思路。由于前期基礎(chǔ)較為薄弱 ,我國對(duì)于減排控制工作的具體思路尚未確立。因此 ,應(yīng)盡快確立二噁英減排控制思路尤其是如何在弄清底數(shù)的基礎(chǔ)上盡快出臺(tái)近期、 中期和長期的二噁英減排工作計(jì)劃。

(2) 盡快建立部委間協(xié)調(diào)機(jī)制。我國二噁英污染源涉及的行業(yè)和相關(guān)政府職能部門眾多。建立一個(gè)由環(huán)保部門牽頭、 主要相關(guān)部委參與的跨部門、 跨行業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)制 ,對(duì)全面協(xié)調(diào)全國的二噁英減排控制工作至關(guān)重要。

4. 2 　 操作層面

在部委間協(xié)調(diào)機(jī)制的指導(dǎo)下 ,牽頭單位尤其是常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)開展一系列扎實(shí)有效的工作 ,重點(diǎn)解決下列三個(gè)問題:

(1) 加強(qiáng)監(jiān)測能力 ,開展清單調(diào)查?？煽康亩f英監(jiān)測能力是建立準(zhǔn)確的排放清單的前提條件。在監(jiān)測能力加強(qiáng)方面 ,我國應(yīng)盡快建立具有資質(zhì)的二噁英分析檢測實(shí)驗(yàn)體系 ,以滿足我國二噁英減排工作中監(jiān)測調(diào)查的需要。同時(shí) ,頒布政策 ,鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)自行投資建立實(shí)驗(yàn)室 ,對(duì)于通過認(rèn)證的機(jī)構(gòu) ,授予資質(zhì)允許其進(jìn)入二噁英監(jiān)測市場。

在清單調(diào)查方面,采取 “抓住重點(diǎn),逐步推進(jìn)” 的原則,即首先按照初步估算結(jié)果選擇重點(diǎn)行業(yè)、 重點(diǎn)排放源開展清單調(diào)查,在解決了重點(diǎn)問題的前提下再考慮向其他排放量較小的行業(yè)和排放源逐步拓展。

(2) 修進(jìn)法律法規(guī) ,完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。必須通過對(duì)現(xiàn)有法律、 法規(guī)、 政策的評(píng)估 ,考慮修訂和完善為二噁英減排工作提供的法律依據(jù)和準(zhǔn)則。在有必要的情況下 ,應(yīng)考慮出臺(tái)二噁英方面的專門立法。在弄清底數(shù)的基礎(chǔ)上 ,應(yīng)根據(jù)暴露風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和當(dāng)前環(huán)境介質(zhì)中二噁英的存在量綜合考慮 ,制訂出符合我國國情的二噁英控制排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí) ,我國應(yīng)盡早組織力量研究 《公約》 秘書處公布的 《BA T/ BEP 導(dǎo)則》,結(jié)合我國排放源和行業(yè)的具體特點(diǎn) ,盡快制訂我國的BA T/ BEP 導(dǎo)則 ,用于指導(dǎo)各企業(yè)開展二噁英減排工作。在制定行業(yè)導(dǎo)則時(shí),可以通過實(shí)施臨時(shí)性的指南和重點(diǎn)示范項(xiàng)目 ,推動(dòng)減排工作循序漸進(jìn)地開展。并且通過這些臨時(shí)性的指南和示范項(xiàng)目獲得在相關(guān)行業(yè)中的實(shí)際應(yīng)用情況,用以對(duì)其進(jìn)行修正和改進(jìn)。

(3) 完善監(jiān)督機(jī)制 ,建立獎(jiǎng)懲制度。明確企業(yè)和相關(guān)主管部門定期報(bào)數(shù)的義務(wù) ,依據(jù)法規(guī)政策強(qiáng)制性地推行二噁英減排控制。同時(shí) ,應(yīng)建立獎(jiǎng)懲制度,鼓勵(lì)企業(yè)自覺采取減排控制措施 ,淘汰一批工藝落后、 環(huán)境成本高、 管理能力差的企業(yè)。

4. 3 　 公眾層面

二噁英減排控制還必須依靠全社會(huì)的共同關(guān)注和參與。公眾對(duì)二噁英危害的認(rèn)識(shí)、對(duì)國家二噁英減排控制工作的認(rèn)同將有力推動(dòng)我國的二噁英減排控制工作的開展。

(1) 建立信息公開機(jī)制 ,增強(qiáng)公眾關(guān)注程度。通過發(fā)行宣傳冊(cè)和設(shè)立二噁英相關(guān)數(shù)據(jù)公布熱線等方式 ,建立及時(shí)準(zhǔn)確的信息公開制度 ,確保公眾知曉減排工作的最新進(jìn)展和成果 ,包括對(duì)健康和環(huán)境的最新影響、 技術(shù)研發(fā)的結(jié)果和國際動(dòng)態(tài)等 ,增強(qiáng)公眾對(duì)二噁英減排控制工作的關(guān)注。

(2) 開展宣傳教育活動(dòng) ,促進(jìn)公眾參與工作。通過公益廣告形式 ,對(duì)公眾開展宣傳教育 ,增強(qiáng)公眾對(duì)二噁英的認(rèn)識(shí) ,鼓勵(lì)公眾建立健康環(huán)保的生活方式,促進(jìn)更多的公眾自發(fā)地投入到二噁英的減排控制工作中來。在此過程中 ,傳媒和各 NGO 可以發(fā)揮重要的作用。

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