2020年4月30日，中國證監(jiān)會、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號）。隨后8月初，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點項目申報工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2020〕586號），對試點項目的聚焦重點、應(yīng)滿足的基本條件、申報程序等進行了明確。同時，中國證監(jiān)會發(fā)布《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》（中國證券監(jiān)督管理委員會公告〔2020〕54號），境內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公募REITs試點由此正式起步。2021年1月13日，國家發(fā)改委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立全國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點項目庫的通知》（發(fā)改辦投資〔2021〕35號），提出建立全國基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點項目庫。

2020年4月30日 中國證監(jiān)會、國家發(fā)改委

《關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號）

2020年8月3日 國家發(fā)改委

《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點項目申報工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2020〕586號）

2020年8月7日 中國證監(jiān)會

《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》

2020年9月4日 上海交易所

上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（REITs）業(yè)務(wù)辦法（試行）》（征求意見稿）

《上海證券交易所基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（REITs）發(fā)售業(yè)務(wù)指引（試行）》（征求意見稿）

2020年9月4日 深圳交易所

《深圳證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（REITs）發(fā)售業(yè)務(wù)指引（試行）》（征求意見稿）

《深圳證券交易所基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（REITs）業(yè)務(wù)辦法（試行）》（征求意見稿）

《深圳證券交易所基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（REITs）審核業(yè)務(wù)辦法（試行）》（征求意見稿）

2020年9月8日 國家發(fā)展改革委投資司

《關(guān)于做好第一批基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點項目申報工作的通知》

2020年9月22日 中國證券業(yè)協(xié)會

《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金網(wǎng)下投資者管理細則》（征求意見稿）

2020年9月23日 中國證券投資基金業(yè)協(xié)會

《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金盡職調(diào)查工作指引（試行））》（征求意見稿）

《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金運營操作指引（試行））》（征求意見稿）

2020年9月29日 國家發(fā)改委

《關(guān)于印發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)信托投資基金（REITs）試點項目申報材料格式文本的通知》

《關(guān)于抓緊報送基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)信托投資基金（REITs）試點項目申報材料的通知》

2021年1月13日 國家發(fā)改委辦公廳

《關(guān)于建立全國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點項目庫的通知》（發(fā)改辦投資〔2021〕35號）

一、 試點區(qū)域

2020年8月3日發(fā)布的《關(guān)于試點項目申報通知》中提出公募REITs試點項目申報要聚焦重點區(qū)域：（1）優(yōu)先支持位于《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項目；（2）支持位于國務(wù)院批準設(shè)立的國家級新區(qū)、國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項目。

其中，國家重大戰(zhàn)略區(qū)域包括：

? 京津冀、雄安新區(qū)：北京、天津、河北

? 長江經(jīng)濟帶：上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州

? 長江三角洲：上海、江蘇、浙江、安徽

? 粵港澳大灣區(qū)：主要為廣東?。◤V州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市）以及香港、澳門

二、 試點行業(yè)

我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點原則：優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板項目，鼓勵新型基礎(chǔ)設(shè)施項目開展試點。

補短板領(lǐng)域：1、倉儲物流項目；2、收費公路、鐵路、機場、港口項目；3、城鎮(zhèn)污水垃圾處理及資源化利用、固廢危廢醫(yī)廢處理、大宗固體廢棄物綜合利用項目；4、城鎮(zhèn)供水、供電、供氣、供熱項目。

新型基礎(chǔ)設(shè)施：1、數(shù)據(jù)中心、人工智能、職能計劃中心項目；2、5G、通信鐵塔、物聯(lián)網(wǎng) 、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、寬帶網(wǎng)絡(luò)、有線電視網(wǎng)絡(luò)項目；3、智能交通、智慧能源、智慧城市項目。

三、 公募REITs交易結(jié)構(gòu)

我國公募REITs交易結(jié)構(gòu)具有自己的特色。因為我國關(guān)于REITs的法律還沒有出臺，試點階段采用的是“公募基金+單一資產(chǎn)證券化（ABS）”結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)行金融法律和政策框架下，公募基金不能直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施，不動產(chǎn)項目公司的所有股權(quán)需要全部轉(zhuǎn)讓給ABS。具體交易結(jié)構(gòu)如下圖所示：

四、 試點項目基本條件

五、 試點項目申報路徑

項目所在地和省級發(fā)展改革委要對本地申報的REITs試點項目先進行審查，向國家發(fā)改委出具無異議專項意見，再由中國證監(jiān)會進行審核發(fā)行。

六、 入庫條件

國家發(fā)改委將按照統(tǒng)一標準和規(guī)則，設(shè)立覆蓋試點各區(qū)域、各行業(yè)的全國基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點項目庫，并作為全國盤活存量項目庫的一個重要組成部分?；A(chǔ)設(shè)施REITs試點項目庫包含意向項目、儲備項目和存續(xù)項目3類項目。入庫項目應(yīng)分別滿足下列條件：

1、意向項目

屬于基礎(chǔ)設(shè)施項目，基本符合基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)行條件，原始權(quán)益人具有發(fā)行REITs產(chǎn)品的明確意向。如所在地區(qū)、行業(yè)等暫不屬于基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點范圍，可單獨備注說明。

2、儲備項目

項目發(fā)起人（原始權(quán)益人）已正式啟動發(fā)行REITs產(chǎn)品準備工作。比如，已開始目標資產(chǎn)重組工作，或已基本確定公募基金管理人和資產(chǎn)支持專項計劃管理人，或已籌備成立項目公司，或相關(guān)股東已協(xié)商一致同意轉(zhuǎn)讓，或有權(quán)主管部門同意發(fā)行REITs產(chǎn)品等。入庫項目應(yīng)符合中國證監(jiān)會、國家發(fā)展改革委關(guān)于推進基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點工作有關(guān)要求和規(guī)定。

3、存續(xù)項目

項目已成功發(fā)行REITs產(chǎn)品，設(shè)立的基礎(chǔ)設(shè)施基金進入存續(xù)期管理。

七、 PPP項目發(fā)行REITs

1、PPP項目發(fā)行REITs的內(nèi)在動因分析

自2014年制度層面開始正式推進PPP以來，全國培育了相當數(shù)量的基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目，其中大部分已經(jīng)建設(shè)完工并逐步進入穩(wěn)定運營期，這為REITs的推行奠定了項目基礎(chǔ)。

盡管當前業(yè)界對于促進PPP與REITs結(jié)合的呼聲較高，但PPP與REITs各有其特定的發(fā)展邏輯和政策導向。我們認為，PPP與REITs的結(jié)合更多地體現(xiàn)了社會資本方退出的訴求，政府基于PPP項目主動發(fā)行REITs的積極性和熱情不高。PPP項目社會資本方可以通過REITs轉(zhuǎn)換為REITs投資人，實現(xiàn)股權(quán)轉(zhuǎn)移退出，這為其提供了新的退出渠道。此外，REITs能夠通過盤活PPP項目存量資產(chǎn)，促進資金的再投資循環(huán)，滿足社會資本方投資回報的要求。但站在政府方角度，REITs不僅沒有緩解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資壓力，反而因其與PPP相結(jié)合造成政府難以明確向誰主張權(quán)利的困境，并帶來監(jiān)管壓力增加等諸多問題，具體分析如下：

（1）PPP與REITs相結(jié)合沒有從根本上解決地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投融資困境。REITs盤活的是社會資本方持有的存量資產(chǎn)，主要解決的是社會投資人的退出問題。對于政府方而言，并未引進新的資金，也沒有拓寬融資渠道或帶來其他資金周轉(zhuǎn)方式，沒有從根本上緩解新增基礎(chǔ)設(shè)施的融資壓力，對解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資困境貢獻作用不大。

（2）PPP項目的政府方向誰追溯主體權(quán)責存在困難。PPP模式建立在政府方與社會資本方合作基礎(chǔ)之上，而REITs突出的是持有人的股權(quán)轉(zhuǎn)移。如果基于PPP項目開展REITs業(yè)務(wù)，就會存在由于社會資本方實現(xiàn)了股權(quán)轉(zhuǎn)移， PPP項目的運營管理責任能否轉(zhuǎn)移，以及轉(zhuǎn)移給誰的問題。一旦項目運營出現(xiàn)問題，PPP項目的政府方還會面臨是向基金管理人還是項目公司主張權(quán)利的問題。

（3）PPP與REITs結(jié)合涉及多個主體，牽扯利益方較多，政府方的監(jiān)管壓力變大。當前PPP項目的監(jiān)管部門主要是行業(yè)主管部門（實施機構(gòu)）、財政及發(fā)改等，而REITs的監(jiān)管部門是銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和基金業(yè)協(xié)會。如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP項目與REITs的監(jiān)管部門，做好監(jiān)管部門的職責劃分，尚需出臺專項法律或細則予以明確。此外，由于REITs的交易環(huán)節(jié)增多，PPP項目中政府的監(jiān)管對象由單一的項目公司，轉(zhuǎn)向私募基金、資產(chǎn)支持專項計劃及公募基金，專業(yè)度要求較高，監(jiān)管壓力增大。

2、PPP項目發(fā)行REITs的實務(wù)解析

（1）基本條件

除上述條件外，PPP項目還需滿足以下條件：

1）2015年以后批復實施的PPP項目，應(yīng)符合國家關(guān)于規(guī)范有序推廣PPP模式的規(guī)定。包括：

? 依法依規(guī)履行項目審批、核準或備案手續(xù)。

? 批復PPP項目實施方案。

? 通過公開招標等競爭方式確定社會資本方。

? 依照法定程序規(guī)范簽訂PPP合同。

2）2015年6月以后批復實施的特許經(jīng)營項目，應(yīng)符合《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等6部委第25號令）有關(guān)規(guī)定。此前采用BOT、TOT、股權(quán)投資等模式實施的特許經(jīng)營項目，應(yīng)符合當時國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資建設(shè)、特許經(jīng)營管理等相關(guān)規(guī)定。

3）收入來源以使用者付費（包括按照穿透原則實質(zhì)為使用者支付的費用）為主。收入來源含地方政府補貼的，需在依法依規(guī)簽訂的PPP合同或特許經(jīng)營協(xié)議中有明確約定。

4）PPP項目運營穩(wěn)健、正常，未出現(xiàn)暫停運營等重大問題或重大合同糾紛。

（2）主要難點

1）股權(quán)轉(zhuǎn)讓受到一定限制。公募基礎(chǔ)設(shè)施REITs要求通過資產(chǎn)支持證券和項目公司等載體取得基礎(chǔ)設(shè)施項目完全所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)。在現(xiàn)實中，PPP項目對100%轉(zhuǎn)讓股權(quán)存在諸多限制。一些PPP合同或特許經(jīng)營協(xié)議中，要求股權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)政府方同意。此外，有的PPP項目中地方政府持有少量股權(quán)，這部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓難度較大。

2）政府付費或政府補貼占比較高的項目過多。政府付費或政府補貼占比較高的PPP項目，其收入主要來自財政支出，存在一定的不確定性。此外，政府付費類PPP項目也面臨著清庫風險，一旦被清理出PPP項目庫，將無法獲取政府付費或補貼。

3）一些PPP項目收益較低，難以滿足REITs投資人的要求。由于前期激烈的市場競爭，一些PPP項目的收益比較低，這種收益水平的項目對REITs投資人缺乏吸引力。另外，一些同時承擔施工任務(wù)的社會資本方，有可能通過增加工程造價獲取更多施工利潤，這會提高項目的運營和財務(wù)成本，導致發(fā)行REITs時收益不足。

（3）解決措施

1）與地方政府加強溝通，股權(quán)轉(zhuǎn)讓征得政府同意?？梢砸笊鐣Y本方承諾，在發(fā)行REITs后仍然承擔項目運營責任和風險，乃至對底層資產(chǎn)實行并表管理，使地方政府相信社會資本方并不是借機逃脫責任，以取得地方政府的同意。

2）做好項目區(qū)分、篩選，選取運營屬性較強的項目發(fā)行REITs。發(fā)行REITs時，往往要對底層資產(chǎn)進行重組，選擇其中收益較好的部分形成資產(chǎn)包，推向資本市場。政府付費或政府補貼占比較高的項目可將有運營、有收益的資產(chǎn)剝離出來，單獨發(fā)行REITs。

3）多渠道提高項目收益。通過創(chuàng)新商業(yè)模式、充分挖掘項目本身的商業(yè)價值，發(fā)揮專業(yè)管理優(yōu)勢、提高管理效率，努力提升項目收益水平。對于同時承擔施工任務(wù)的社會資本方來講，在項目建設(shè)期間要合理控制工程造價、適度獲取施工利潤，為項目運營留出空間，便于日后能夠順利發(fā)行REITs。