1月16日上午10時，江西省南昌市泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠。國家《推行環(huán)境污染第三方治理意見》出臺后的第一把火在這里點燃。

這一總投資約6億元人民幣、年處理生活垃圾40萬噸的江西省首個垃圾焚燒發(fā)電項目，不僅消化了南昌市三分之一的生活垃圾，而且每年還并網發(fā)電1.4億千瓦時，相當于2012年南昌市城鎮(zhèn)居民24天的用電量。

更主要的，這是京、港、贛三地合作的典范，也是南昌市在城市基礎設施領域以第三方治理方式，引入社會資本參與投資建設的一次嘗試。

14日，國務院辦公廳發(fā)布的上述意見提出，對城市污水、垃圾處理設施，采取特許經營、委托運營等方式引入社會資本，推動建立排污者付費、第三方治理的治污新機制。但《第一財經日報》記者在采訪時也注意到，目前推進環(huán)境污染第三方治理仍面臨著諸多困難。

2013年各?。▍^(qū)、市）城市生活垃圾產生情況。資料來源：2014年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報

第三方助力污染治理

16日上午，本報記者在泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠區(qū)看到，一車車的生活垃圾運進廠區(qū)后，被巨大的抓斗送入堆料池，再進入600噸/日的機械往復式爐排爐進行焚燒，之后，高壓的水蒸汽進入12兆瓦汽輪發(fā)電機組，推動汽輪機轉動發(fā)電。

這一項目由北京首都創(chuàng)業(yè)集團旗下的首創(chuàng)環(huán)境控股有限公司（HK03989）投資、建設、運營。首創(chuàng)環(huán)境行政總裁曹國憲告訴記者，泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠負責處理南昌市青云譜區(qū)、南昌縣、進賢縣的全部生活垃圾以及青山湖區(qū)、高新開發(fā)區(qū)的部分生活垃圾。

曹國憲稱，發(fā)電廠的垃圾焚燒爐爐排、液壓系統(tǒng)、點火及輔助燃燒器、自動燃燒控制系統(tǒng)和重要配件均采用進口設備。項目運營后各項經營指標、效能指標和排放指標將能夠全部達到國際先進水平，可實現生活垃圾處理的“減量化、無害化、資源化”。

首創(chuàng)集團總經理王灝也在此間表示，南昌泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目是首創(chuàng)集團在固廢處理領域“高起點規(guī)劃、高標準建設、高效率運作”的標桿項目，“希望這一項目能成為與江西省開展長期戰(zhàn)略合作的新起點”。

按照首創(chuàng)集團的設想，垃圾焚燒廠運營成功后，再逐步進入固廢收集轉運等領域。首創(chuàng)環(huán)境目前已涉足的領域包括生活垃圾、餐廚垃圾、生物質發(fā)電、建筑垃圾、電子廢棄物、汽車拆解、危險廢棄物和土壤修復等。

“南昌泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠是南昌市政府以BOT特許經營方式引進的重大民生工程。”南昌市市長郭安對記者說，“南昌市每天生活垃圾量產生量有3000噸，如何將垃圾處理永續(xù)下去一直是困擾我們的大難題。”

郭安表示，泉嶺生活垃圾焚燒項目投產運營將極大提升南昌市生活垃圾處理能力和水平，也對江西省城市生活垃圾無害化處理產生積極的示范效應。

讓郭安感到“安心”的是，南昌市的垃圾處理交給第三方運營后，政府不僅引入了社會資本，解決了融資難題，還從垃圾處理繁瑣的事務中解脫出來，要做的就是創(chuàng)新投資運營機制及日常的監(jiān)管。

同樣嘗到第三方治理甜頭的還有天津濱海新區(qū)。本報記者日前在天津泰達威立雅水務有限公司了解到，這家污水廠的設計日處理能力為10萬噸，實際日處理量為9萬噸，其中市政污水占60%，工業(yè)廢水占40%。處理后的水部分用于中水回用，其余排入渤海，出水水質達到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》一級A標準。

2007年，威立雅作為第三方受托負責新區(qū)的污水處理，專門為區(qū)內的各企事業(yè)單位提供水處理方面專業(yè)技術咨詢及服務。之前，污水處理廠使用的是安全風險較大的液氯消毒方法。轉入第三方運營后，升級為更加安全、高效的紫外消毒法，還引入了在線監(jiān)測系統(tǒng)。

環(huán)境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務公司進行污染治理的新模式。

本報記者了解到，近年來，一些大型化工企業(yè)和化工園區(qū)也嘗試著采用第三方治理模式以降低污染治理成本，如燕山石化委托威立雅水務處理企業(yè)工業(yè)廢水、上海化工園區(qū)委托中法水務處理園區(qū)工業(yè)廢水等。

與過去政府對污水處理工程大包大攬相比，如今，地方政府通過與專業(yè)的第三方環(huán)保企業(yè)合作，發(fā)揮環(huán)保企業(yè)在污染處理方面的比較優(yōu)勢，不僅有效規(guī)避了政府直接運營的風險，還提高了污染治理的效率和效果，可謂一舉多得。

此前全國工商聯環(huán)境商會公布的一組數據顯示，浙江省企業(yè)污染治理設施專業(yè)化運營后的達標排放率達到70%～80%以上，有的甚至達到90%以上。與污染企業(yè)自行運營相比，達標率提高了30～50個百分點，運營成本節(jié)約了10%～20%。

工業(yè)污染治理有大市場

近年來，我國環(huán)保投入逐年增加、各類環(huán)境污染治理設施加速建設，但環(huán)境形勢卻依然嚴峻。桑德集團董事長、環(huán)境商會會長文一波認為，其中很重要的原因是很難做到每個企業(yè)都能建設污染治理設施，即使建成了往往也不能正常有效運行，出現建而不運、運而不足現象，嚴重影響污染治理效果。

“而第三方治理，專業(yè)化運營，其好處是顯而易見的。”文一波以桑德集團為例稱，該集團旗下目前有十幾個工業(yè)委托運營項目。專業(yè)的環(huán)保企業(yè)在技術、設備運管、問題應對處理能力方面，要比排污企業(yè)具備明顯優(yōu)勢。

文一波介紹，生產企業(yè)如果不偷排，其運行成本一定會比專業(yè)公司高。而專業(yè)公司運營隨著市場化程度、運營規(guī)模的集中度提高，一個環(huán)保企業(yè)負責第三方運營的項目可以達到上百甚至數百個，成本遠低于生產企業(yè)。

曹國憲也告訴記者，目前首創(chuàng)環(huán)境在黑龍江、遼寧、北京、山東、江蘇、廣東等省區(qū)市共有18個運營、在建和待建項目，多是以第三方治理的方式運營。

全國工商聯環(huán)境商會秘書長駱建華介紹，目前我國的第三方治理主要有兩種模式：

一種是“委托治理服務型”。排污企業(yè)以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務公司對新建、擴建的污染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。在合同期內，環(huán)境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的減排要求，并承擔相應的法律責任。有的是排污企業(yè)委托專業(yè)環(huán)保公司從治理方案設計、工程施工、調試到建成后的運營管理提供綜合的有償服務，并確保達到治理效果；有的是污染治理設施管理同原企業(yè)剝離，進行企業(yè)化的運作和獨立核算。

另一種是“托管運營服務型”。排污單位以簽訂托管運營合同的方式，委托環(huán)境服務公司對已建的污染治理設施進行運營管理、維護及升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。在合同期內，環(huán)境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的污染減排要求，并承擔相應的法律責任。有的是環(huán)境服務公司承擔工業(yè)污染治理設施的第三方運營，有的是環(huán)境服務公司參與排污企業(yè)的環(huán)境管理，有的是小型排污企業(yè)委托環(huán)境服務公司代為處理。

駱建華介紹，兩種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務公司是否擁有治污設施的產權，前者擁有或者部分擁有；后者不擁有產權，只接受排污企業(yè)托管，負責其治污設施運營管理。

從監(jiān)管上來說，國電清新董事長張開元認為，環(huán)保部門以前要面對幾萬家企業(yè)，如果將來能夠集中在幾十或者約百家專業(yè)公司，那么監(jiān)管的范圍會大大縮小，“第三方運營更注重自己的品牌聲譽，不會因小失大，自我約束的力量會更強。”

目前，我國城鎮(zhèn)污水處理設施的社會化運營比例已達50%左右。但工業(yè)污染治理設施的社會化運營比例仍相對較低，只有5%左右。而工業(yè)污染已占總污染70%以上，成為我國環(huán)境污染的主要根源。

環(huán)保部有關官員對記者說，大量企業(yè)寧愿自己建治污設施、自己運營管理，也不愿意交給第三方。一個原因是不想“肥水流入外人田”，另一個原因是可以做假。

諸多障礙有待突破

但這種局面將得到改變。根據國務院辦公廳發(fā)布的《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，將實施限期第三方治理。選擇若干有條件地區(qū)的高污染、高環(huán)境風險行業(yè)，對因污染物超過排放標準或總量控制要求，被環(huán)境保護主管部門責令限制生產、停產整治且拒不自行治理污染的企業(yè)，列出企業(yè)清單向社會公布，督促相關企業(yè)在規(guī)定期限內委托環(huán)境服務公司進行污染治理。

上述意見確定的目標是，到2020年，我國環(huán)境公用設施、工業(yè)園區(qū)等重點領域的第三方治理要取得顯著進展。

“目前第三方治理在實際推進中，仍面臨著不少障礙。”駱建華說，首先是要平衡好政府引導與市場驅動的關系。地方政府作為實踐環(huán)境污染第三方治理的引領者，要為企業(yè)開展第三方治污創(chuàng)造更多的條件和環(huán)境。地方政府首先應具有契約精神，及時足額向企業(yè)支付購買環(huán)境服務或產品的費用，避免因地方政府換屆或歷史遺留問題而影響環(huán)境公共服務品質。

駱建華認為，在環(huán)境基礎設施領域，地方政府與企業(yè)在項目結構設計、合同協(xié)議條款和爭議解決、退出機制等方面應做好頂層制度設計，合理分擔風險與收益。地方政府的責任是保障提供持續(xù)、穩(wěn)定、安全的環(huán)境公共服務，在委托第三方公司承擔環(huán)境服務后，應建立環(huán)境服務及產品的安全監(jiān)督和行政監(jiān)督機制。

本報記者注意到，上述意見也提出，“明確相關方責任”，“規(guī)范合作關系”，地方政府不僅要“推進審批便利化”，也要“合理確定收益”，“保障公共環(huán)境權益”。

以往在第三方治理項目的實施中，不管排污企業(yè)是否已嚴格履行合同，第三方仍需承擔違法排污所涉的法律責任，這使第三方治理的積極性大為降低。

駱建華認為，要解決這個問題，法律上應從調整責任主體角度著手，由過去的“誰產生，誰負責”調整為“誰排放，誰負責”。調整責任主體的前提是排污企業(yè)嚴格遵守服務合同所規(guī)定的各項條款，如果排放未達標，根源是排污企業(yè)違反合同條款，法律責任仍屬排污企業(yè)。

上述意見也規(guī)定，“排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業(yè)按照有關法律法規(guī)和標準以及排污企業(yè)的委托要求，承擔約定的污染治理責任。”據悉，我國將抓緊出臺第三方治理的規(guī)章制度，對相關方的責任邊界、處罰對象、處罰措施等作出規(guī)定。

環(huán)境商會反映，目前融資難也是第三方治理推進的一大障礙。如果環(huán)境服務公司要負責治理設施的投資建設，就涉及到項目融資問題。由于治理設施附著于工業(yè)企業(yè)的主體設施之中，其所占土地的使用權也屬于工業(yè)企業(yè)，作為第三方的環(huán)境服務公司不能將設施及土地作為抵押品進行貸款。同時，工業(yè)項目能否將企業(yè)間簽訂服務合同中的收費權作為質押品獲得銀行貸款，也尚不明確。

上述意見提出，鼓勵銀行業(yè)金融機構創(chuàng)新金融產品和服務，開展節(jié)能環(huán)保信貸資產證券化，研究推進能效貸款、綠色金融租賃、碳金融產品、節(jié)能減排收益權和排污權質押融資；對國家鼓勵發(fā)展的第三方治理重大項目，在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。加快推行綠色銀行評級制度。鼓勵保險公司開發(fā)相關環(huán)境保險產品，引導高污染、高環(huán)境風險企業(yè)投保。

環(huán)境商會也曾建議，國家從排污收費、專項污染治理資金、國有資產拍賣資金中拿出一部分設立清潔水和清潔空氣基金。采取無息或低息貸款方式，優(yōu)先貸款給實施第三方治理的排污企業(yè)或環(huán)保企業(yè)，以推動工業(yè)污染治理。

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