2000年，我國(guó)的城市生活垃圾清運(yùn)量為1.18億噸，而到了2008年，我國(guó)的城市生活垃圾清運(yùn)量達(dá)到1.54億噸，年平均增長(zhǎng)率接近5%%。隨著城市生活垃圾的產(chǎn)生量日益增多和各地政府對(duì)環(huán)境資源消耗問(wèn)題的日益重視，可用于填埋垃圾的土地正逐漸減少，生活垃圾焚燒以其省地、垃圾減量化效果顯著的優(yōu)勢(shì)，被作為一種有效的垃圾處置方式，得到越來(lái)越多的應(yīng)用。

而隨之的問(wèn)題是，如何對(duì)生活垃圾焚燒后產(chǎn)生的衍生物進(jìn)行無(wú)害化處置。這些衍生物包括從爐排、煙氣凈化系統(tǒng)及余熱鍋爐等工藝環(huán)節(jié)收集的飛灰、爐渣等。生活垃圾焚燒飛灰作為從煙氣凈化系統(tǒng)收集的焚燒殘余物，因其重金屬浸出毒性較大而被《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》指定為危險(xiǎn)廢棄物（廢物代碼802-002-18）。

采用BOT模式應(yīng)對(duì)資金瓶頸

生活垃圾焚燒飛灰的組分因焚燒工藝和生活垃圾組成成分的不同而含量各異，但其中的鉛、鉻、鋅、汞等重金屬元素以及二惡英等污染物都是潛在的污染源，如不對(duì)其進(jìn)行妥善處置，均有可能對(duì)環(huán)境造成二次污染。

以往，各地政府一般均利用財(cái)政資金自行建設(shè)填埋場(chǎng)等處理設(shè)施對(duì)焚燒飛灰進(jìn)行處置。2008年4月國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢疫總局發(fā)布《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB16889-2008）以來(lái)，各地政府在生活垃圾焚燒飛灰處置問(wèn)題上面臨以下挑戰(zhàn)：一是現(xiàn)狀飛灰設(shè)施處理能力不能滿足日益增加的飛灰量；二是新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)處理設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求；三是高規(guī)格的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求更高的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，給地方政府帶來(lái)了更沉重的財(cái)政壓力。

隨著垃圾焚燒量的增加，產(chǎn)生的生活垃圾焚燒飛灰也日益增加。而此前各地政府在推進(jìn)垃圾焚燒項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，由于種種原因并沒(méi)有考慮對(duì)飛灰、爐渣、滲濾液等垃圾產(chǎn)業(yè)的副產(chǎn)品進(jìn)行處置，從而不得不建設(shè)新的設(shè)施解決飛灰的處理。新標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)使得各地政府均面臨著巨大的挑戰(zhàn)。按照新標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，生活垃圾焚燒飛灰必須達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)才可進(jìn)入生活垃圾填埋場(chǎng)填埋處置。嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)促使各地政府在對(duì)生活垃圾焚燒飛灰處置設(shè)施的投融資模式上進(jìn)行了廣泛的理論探索和實(shí)踐。通過(guò)不斷探索，BOT模式作為一種融資方式近年來(lái)已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于污水處理、垃圾焚燒等城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。

理論上，采用BOT模式建設(shè)生活垃圾焚燒飛灰處置設(shè)施是一種可行的模式。這種模式可以盡快吸收社會(huì)資本投入到飛灰處置設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，同時(shí)利用社會(huì)投資人在融資、工藝技術(shù)和管理方面的專長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)，提高投資和運(yùn)營(yíng)的效率，有效應(yīng)對(duì)前述挑戰(zhàn)。

此外，采用BOT模式推進(jìn)生活垃圾焚燒飛灰處置項(xiàng)目，有利于工藝改進(jìn)、提升效率和成本控制，推進(jìn)固廢產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展。國(guó)內(nèi)已有如福州市、蘇州市、中山市等部分城市率先采用BOT模式進(jìn)行實(shí)踐，收到了良好的效果。

打造多贏局面

新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)處理設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求。按照新標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，生活垃圾焚燒飛灰處置項(xiàng)目將對(duì)業(yè)主的技術(shù)實(shí)力、運(yùn)營(yíng)管理、單位成本控制等提出全面的要求。如果由政府自行投資建設(shè)處理設(shè)施，在設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理方面都缺少專業(yè)人才和相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的BOT模式，政府部門(mén)可以在招標(biāo)環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)投資人的業(yè)務(wù)資質(zhì)、設(shè)備檔次、技術(shù)實(shí)力等進(jìn)行全方位的考量和論證，選擇滿意的社會(huì)投資人。這種模式在將政府部門(mén)面臨的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)投資人的同時(shí)，還可通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的方式對(duì)社會(huì)投資人的處理成果進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督并制定相應(yīng)的罰則，從而使產(chǎn)出物達(dá)到國(guó)家的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

在 BOT模式運(yùn)作的招投標(biāo)環(huán)節(jié)中，各投標(biāo)人將通過(guò)降低管理費(fèi)用、優(yōu)化原料采購(gòu)渠道等方式降低飛灰處理補(bǔ)貼費(fèi)報(bào)價(jià)。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果不僅使政府受益，還會(huì)使社會(huì)資本不斷追逐更完善的處理工藝和利潤(rùn)空間，進(jìn)而使得固廢產(chǎn)業(yè)的工藝趨向成熟，經(jīng)營(yíng)管理效率得到提升，產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)得到合理控制。

采用BOT的融資方式對(duì)生活垃圾焚燒飛灰處置項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作，能夠幫助政府實(shí)現(xiàn)引入投資降低財(cái)政負(fù)擔(dān)、保護(hù)環(huán)境資源、推進(jìn)固廢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)投資人通過(guò)收取政府補(bǔ)貼獲得一定利潤(rùn)的多贏局面。

在生活垃圾焚燒飛灰處置BOT項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，政府部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)注意以下幾點(diǎn)：

第一，及早明確處置工藝。不同的生活垃圾焚燒飛灰處置工藝之間差異較大。政府部門(mén)應(yīng)在選擇投資人之前組織專家論證并根據(jù)所在地具體情況明確飛灰處置工藝，本著公開(kāi)、公平、公正的原則在同樣的標(biāo)準(zhǔn)下優(yōu)中選優(yōu)。

第二，建立嚴(yán)格的社會(huì)投資人準(zhǔn)入制度。政府部門(mén)應(yīng)明確社會(huì)投資人的資質(zhì)要求，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)投資人的技術(shù)能力的考核，尤其注重其在飛灰處置行業(yè)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，切不可為了實(shí)現(xiàn)融資而盲目選擇社會(huì)資本，導(dǎo)致環(huán)境資源受到損害。

第三，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)及檢測(cè)水平保證監(jiān)管質(zhì)量。生活垃圾焚燒飛灰處置BOT項(xiàng)目一般由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)管理部門(mén)組織實(shí)施，招標(biāo)人應(yīng)與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)及時(shí)溝通，建立嚴(yán)格的檢測(cè)體系，對(duì)檢測(cè)費(fèi)用較高、檢測(cè)周期較長(zhǎng)的污染元素（如二惡英）制定科學(xué)的檢測(cè)預(yù)案，通過(guò)抽查和定期檢測(cè)的方式保證監(jiān)管的及時(shí)、到位，保證特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雙方的信息對(duì)稱，確保產(chǎn)出物達(dá)標(biāo)。

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