近年來，伴隨著城市的高速發(fā)展，首都北京面臨著城市垃圾產生量與日俱增、垃圾處理能力不足、垃圾處理結構不合理、垃圾處理新設施建設困難、垃圾管理體制機制不健全等諸多問題。北京市市政管委2009年3月公布的統(tǒng)計數據顯示：“目前北京的垃圾日產量為1.84萬噸，如果按每年8%的速度增長，2015年產生垃圾總量將達到近1200萬噸，北京將可能出現(xiàn)垃圾危機。”

針對上述情況，北京市在2009年4月出臺的《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》中，將“增能力、調結構、促減量”作為北京市生活垃圾處理工作目標，并提出要積極推進生活垃圾焚燒處理，力爭在2015年形成日處理近3萬噸的能力。根據北京市“十一五”垃圾處理設施建設規(guī)劃，北京市要大力推進生活垃圾減量化、資源化和無害化，從以衛(wèi)生填埋為主的處理方式向資源綜合利用方式轉變。從現(xiàn)在起到2015年的幾年中，是北京垃圾治理至關重要的發(fā)展時期，在這個時間節(jié)點上，認真分析總結日本東京治理垃圾污染的對策，對于探索建立適合北京的垃圾治理模式、推動北京垃圾污染治理工作具有十分重要的參考和借鑒意義。

對策一：將減量化作為垃圾治理的長期戰(zhàn)略

減量化作為長期戰(zhàn)略，是東京治理垃圾的一條重要經驗。20世紀50至70年代，隨著城市規(guī)模快速擴張和以大量生產、消費為特征的“一次性使用社會”的出現(xiàn)，東京城市廢棄物的排出量與日俱增，處理工場的處理能力以及數量明顯不足，環(huán)境污染相當嚴重。這使東京人逐漸意識到以“末端治理”為主的垃圾治理方式存在缺陷和弊端，必須從源頭減量，將垃圾治理對策前移到社會物流的源頭，從而實現(xiàn)對垃圾產量的全過程控制，并相繼頒布實施了一系列較為全面、綜合的環(huán)境政策，促使東京在1989年首次扭轉垃圾產量逐年增長的趨勢。據估算，僅在1989年至2004年間，由于東京持續(xù)出現(xiàn)了垃圾量負增長，十五年內少產生垃圾700多萬噸，節(jié)省的直接費用高達76億美金。東京治理垃圾的減量化措施分為以下兩方面：

一方面是生活垃圾減量。主要措施包括：一是凈菜進城。統(tǒng)計顯示，每運進城市100噸毛菜，就會產生20噸廢料，凈菜進城意味著可以減少20%的因蔬菜產生的生活垃圾。東京早在幾十年前就開始發(fā)展凈菜產業(yè)，毛菜被禁止入城。二是限制消費性包裝。日本的《包裝新指引》規(guī)定，包裝容器的體積要盡量縮小，容器內的空位不應超過容器體積的20%；包裝成本不應超過出售價的15%。三是家庭垃圾付費。東京現(xiàn)行的垃圾收費方式有按垃圾排出量收費、按戶或人頭收費和超量收費等。自從實行累進計量收費以來，可燃垃圾減少了48.3%，不可燃垃圾減少了68.2%。

另一方面是工業(yè)垃圾減量。主要措施有：強化生產企業(yè)在廢棄物處理方面的責任，減少工業(yè)垃圾量；實施各種辦法,從源頭減少建筑垃圾，通過“東京都環(huán)境確保條例”和“建筑物環(huán)境規(guī)劃書”等制度，延長建筑使用壽命，以減少建筑垃圾的產生。

對策二：垃圾分類是實現(xiàn)“減量化、資源化”的基礎工程

東京從1989年開始推行垃圾分類回收,其垃圾分類也經歷了循序漸進的發(fā)展過程，目前已經形成了從源頭分類到終端處理的較為完善的垃圾分類管理體系。

逐步細化垃圾分類。垃圾種類的劃分經歷了由“大類粗分”走向“精細管理”的循序漸進的過程，目前東京實行的垃圾分類收集、循環(huán)利用制度主要是以四類、十一種生活垃圾的包裝廢棄物為對象。其中，四類包裝廢棄物包括：金屬、玻璃、塑料和紙。

鼓勵居民“從自身做起”，實施垃圾分類收集。為了幫助居民更好地進行垃圾分類收集和回收，東京定期為居民免費印制《家庭垃圾指南》等小冊子,并規(guī)定了十一類生活垃圾不同的收集日。居民可以預先在家中對垃圾進行分類，然后按照指定的垃圾收集日，將各類垃圾分別送至指定收集點。對于那些違規(guī)亂倒垃圾者，東京也制定了相應的處罰措施，輕者交納罰金，重者追究其民事責任。

明確職責劃分，建立完整的垃圾分類鏈條。按照日本垃圾處理的職責劃分，工業(yè)廢棄物的回收處理原則上由企業(yè)負責，企業(yè)承擔著對垃圾分類制度中的6種產品的包裝材料進行再生利用和處理的義務。在東京的23個區(qū)，一般廢棄物的處理屬于區(qū)市町村等基層自治體的職責范圍。區(qū)市町村負責在居民分類收集后，將一般廢棄物按照可燃垃圾（包括廢紙、報紙雜志、包裝紙等）、不可燃垃圾（玻璃、金屬等）、粗大垃圾（包括舊家具等）、資源垃圾（可直接回收利用的，如廢紙、瓶罐、飲料瓶等）的類別，分別運至相應的垃圾處理場，在經過了焚燒、粉碎、溶化、再生處理等環(huán)節(jié)后，最后的剩余垃圾將被運送到東京管理的最終處理場進行填埋處理，而資源垃圾則經過再生利用后，重新進行循環(huán)利用。經過垃圾分類鏈條各環(huán)節(jié)的協(xié)調配合，東京的垃圾量得以大幅減少，不僅提高了各類資源利用率，而且極大減輕了填埋場的終端處理壓力。

對策三：制定并實施有效的經濟政策，促進垃圾治理

收取排污費。排污費是抑制垃圾量最直接的經濟手段。東京通過對企事業(yè)單位、居民采取排污計量收費、超標違法時加重收費等方法，有效抑制了垃圾量。此外，日本還在針對容器包裝、家電、建筑材料、食品、機動車五個特定產品為對象的“循環(huán)利用法”中，制定了更為詳細的經濟制度，以保證廢棄物能夠收上來、處理好、循環(huán)好。

稅收調節(jié)。稅收調節(jié)也是極為常用的經濟杠桿。對法定污染防治設施免征不動產稅，并采取加速折舊的方法減少企業(yè)納稅，規(guī)定使用再資源化設備企業(yè)可享受設備價值四分之一的特別折舊，以及對私營公司的技術研究和開發(fā)提供稅收優(yōu)惠。如2002年修訂的《節(jié)約能源法》規(guī)定，節(jié)能達標的單位可獲得稅收優(yōu)惠，未達標的單位則要處以100萬日元以下的罰款。

提供財政補貼、貼息貸款或優(yōu)惠貸款。為鼓勵企業(yè)增加對污染防治設備、技術研究及開發(fā)項目的投入，日本政府在預算支持方面，制定并實施了技術研究開發(fā)補助金制度、再資源化設備生產補助制度、先導型能源利用設備引進補貼制度和推進循環(huán)型社會的技術實用化補助優(yōu)惠政策。目前，日本政府正在探討恢復對家庭購買太陽能發(fā)電設備提供補助的制度，還準備降低對中小企業(yè)購買太陽能發(fā)電設備提供補助的門檻。

明確產品責任制。產品責任制度是日本推進循環(huán)經濟的重要經濟手段之一。日本廢棄物循環(huán)利用相關法律規(guī)定了制造商、銷售商、消費者都有回收、處理和再利用的義務，要求生產者對其產品的整個生命周期都承擔著實現(xiàn)循環(huán)經濟目標的責任，即從產品的開發(fā)設計、生產、加工、處理或銷售、售后服務，直至產品回收或者廢棄物處理，生產者必須承擔相關的廢物利用或者清除的費用。這一經濟政策促使生產者在制造產品時，會優(yōu)先考慮使用再處理后的廢料或再生原材料，同時盡量減少廢料的產生。產品標志上要明示回收、再利用的可能性和義務以及抵押規(guī)定，如果含有有害物質的產品，也要標明，以便對產品使用后剩下的廢棄物再利用或者清除。

對策四：重視技術研究、開發(fā)和應用，為治理垃圾污染提供技術保障

著力解決“二惡英”問題，促進垃圾末端處理技術無害化。日本是發(fā)達國家中采用垃圾焚燒比例最高的國家之一。然而，垃圾焚燒技術在日本興起后，垃圾焚燒發(fā)電廠排煙中的“二惡英”引起關注，一度引發(fā)了著名的“二惡英”恐慌事件。日本政府迅速地推出了一系列嚴格控制“二惡英”的措施，將“二惡英”污染物排放控制提上日程，“二惡英”排放控制開始由尾氣控制轉向總量控制，加大了飛灰中“二惡英”控制技術的研究力度，目前日本已擁有熔融法、氣相氫氣還原法、光化學分解法、電子束分解技術、低溫等離子體等較為成熟的處理“二惡英”污染的技術，“二惡英”問題最終得以解決。到2003年，日本“二惡英”排放量較1997年減少了95.1%，環(huán)境介質中“二惡英”濃度也有所下降。

推廣普及垃圾處理技術，嚴控工業(yè)廢棄物污染。為徹底解決工業(yè)污染問題，東京除采取產業(yè)結構轉型、合理布局、能源結構調整等源頭治理政策外，還很重視垃圾處理技術的開發(fā)和普及。主要措施有：鼓勵企業(yè)采用先進的清潔生產工藝和技術，減少或消除廢棄物的排放；應用生態(tài)學和循環(huán)經濟的理念和方法在企業(yè)內部、企業(yè)之間、產業(yè)園區(qū)的層次上構建循環(huán)經濟體系；積極推動各類新型工業(yè)廢棄物處理設施的建設，大幅削減垃圾處理量；鼓勵大學、企業(yè)界、研究機構協(xié)同合作，共同研究開發(fā)廢棄物處理技術，為企業(yè)開展廢棄物再生、循環(huán)利用提供技術支持；加快研究運用建筑垃圾再生利用技術，從源頭減少建筑垃圾，促進循環(huán)利用。

重視能源環(huán)境技術研發(fā)，加大投入力度。為抑制天然資源的消費量和廢棄物的排出量，日本十分注重能源和環(huán)境技術的研發(fā)。如綜合利用太陽能和隔熱材料削減住宅耗能量的環(huán)保住宅技術，利用發(fā)電時產生的廢熱，為暖氣和熱水系統(tǒng)提供熱能的熱電聯(lián)產系統(tǒng)技術，以及廢水處理技術、塑料循環(huán)利用技術等。據日本內閣府2008年9月發(fā)布的數字，在科學技術相關預算中，僅單獨列項的環(huán)境能源技術的開發(fā)費用就達近100億日元，其中創(chuàng)新性太陽能發(fā)電技術的預算為35億日元。

對策五：形成政府、企業(yè)、公眾互動的三元管理體系，實現(xiàn)垃圾綜合管理

垃圾管理是一個系統(tǒng)工程，要實現(xiàn)垃圾的綜合管理，必須發(fā)揮好政府、企業(yè)、公眾三方作用，形成一個高效、負責的新三元結構的環(huán)境管理體系。正因為日本的循環(huán)經濟政策充分考慮了“產業(yè)—民間—行政”的循環(huán)，才實現(xiàn)了對垃圾的全程控制，使日本在建設循環(huán)經濟方面走在了世界的前列。

政府是治理垃圾污染的引導者。政府是治理垃圾污染的責任主體之一，其發(fā)揮主導作用的途徑有:一是科學制訂廢棄物處理規(guī)劃；二是制定完善廢棄物處理的法律法規(guī)體系；三是實施促進廢棄物處理和循環(huán)經濟發(fā)展的優(yōu)惠政策；四是開展政策宣傳，倡導全民環(huán)保，推進企業(yè)與公眾的自覺參與。

企業(yè)是治理垃圾污染的推動力。經過反公害運動后，日本企業(yè)逐步意識到環(huán)境保護對于社會和自身發(fā)展的重要性，主動強化了治污意識，積極配合政府實施各項環(huán)保政策并進行自我管理，逐步實現(xiàn)了環(huán)境污染治理方式由“被動治理”向“主動治理”的轉變。近年來，在推進循環(huán)型社會建設的大背景下，許多企業(yè)包括幾乎所有的大型企業(yè)聯(lián)合結成了一個綠色采購網，它們不僅自己從事環(huán)保經營活動，把循環(huán)經濟的理念貫穿產品生命周期的全過程，并且在購買原材料時也主動購買綠色產品，以便讓更多的企業(yè)加盟綠色采購網。

公民是治理垃圾污染的主力軍。東京十分注重利用各種媒體開展宣傳，通過增強公眾對實現(xiàn)零排放（或低排放）社會的認識，發(fā)揮居民在治理垃圾污染方面的主力軍作用。東京曾在1990年舉辦了全球首次大規(guī)模的“垃圾節(jié)”，展出大批從垃圾里揀來的完好無損的物品,任由參觀者免費拿走，其目的是喚醒市民勤儉節(jié)約，減少浪費的意識。

近年來，日本政府加大了循環(huán)經濟的社會宣傳力度。一是注意基礎性。將循環(huán)經濟的理念納入各級學校教育，做到以教育影響學生，以學生影響家長，以家庭影響社會；二是注意針對性。日本通過采取多種形式制作不同文字的宣傳材料、不定期舉辦填埋現(xiàn)場的參觀會、開展以兒童為對象的“孩子們的ISO14000事業(yè)”等活動，激發(fā)不同階層人員的環(huán)保熱情；三是注意趣味性。采取成立兒童環(huán)保俱樂部、編制通俗環(huán)保教材、成立民間環(huán)保志愿者組織等方式，讓居民參與其中，寓教于樂。四是注意持久性。宣傳的載體形式多樣，利用電視、網站、廣告衫、日歷卡、公交車甚至垃圾箱等進行宣傳，使人們隨處看得見也記得住。此外東京還通過廢棄物聯(lián)絡會、廢棄物行政講演會、區(qū)市町村清潔協(xié)議會等機構促進各個行政區(qū)之間有關分類回收的信息交流。調查數據顯示，在東京，由于政府不遺余力地宣傳推廣和引導，目前有90%的市民關心生活中的環(huán)境問題，大部分市民表示在購物時將選擇帶有生態(tài)標志或垃圾產生量較少的商品，即使這類商品的價格會比普通商品價格高。

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