【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】為貫徹落實黨的二十大決策部署，維護公平競爭市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境，推動高質(zhì)量發(fā)展，國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），首次對行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實施作出全面系統(tǒng)規(guī)范�！吨笇б庖姟芬笠婪ǹ茖W行使罰款設(shè)定權(quán)，嚴格規(guī)范罰款實施活動，全面強化罰款監(jiān)督，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款。

《指導意見》解決哪些新問題？對基層執(zhí)法工作將產(chǎn)生怎樣的影響？在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域落實《指導意見》還需完善哪些方面？本報記者就此采訪了環(huán)境法專家和基層執(zhí)法人員，對《指導意見》作進一步解讀。

對行政亂罰款再出重招

行政執(zhí)法是行政機關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務(wù)的重要方式。行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。2023年10月一攬子取消和調(diào)整33個行政罰款事項之后，國務(wù)院再對行政罰款出重招�！吨笇б庖姟范糁菩姓P款亂象，關(guān)鍵要堵住執(zhí)法漏洞。

“以實際行動充分表明國家整治‘亂罰款’現(xiàn)象、規(guī)范罰款設(shè)定和實施的決心，指導建立起全面系統(tǒng)的制度框架，提出諸多切實可行、周到詳盡的有力舉措。”北京大學法學院研究員鞏固說。

新《行政處罰法》施行后，從立法層面來看，行政處罰更加規(guī)范，相關(guān)制度更加完善，相關(guān)環(huán)境立法也為違法行為設(shè)定了處罰區(qū)間，地方也進一步規(guī)范了處罰的裁量權(quán)。那么，為何還會出現(xiàn)亂罰款的現(xiàn)象？

“一些地方政府或部門存在通過罰款‘創(chuàng)收’或作為強化權(quán)威、加強控制之‘抓手’的錯誤傾向。部分執(zhí)法人員法治素養(yǎng)有待提升，缺乏有力監(jiān)督。”鞏固分析說，法律規(guī)定較為原則，需要更加具體的規(guī)則體系予以細化落實，以及相關(guān)配套措施的保障；地方規(guī)定級別不高，效力有限，在內(nèi)容上也往往不夠全面、合理、有力。“行政處罰量大面廣，涉及問題眾多，制度需要一個逐漸完善的過程。”

全面強化罰款監(jiān)督。《指導意見》要求，深入開展源頭治理，堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為，嚴格規(guī)范罰款，推進事中事后監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化；要堅持系統(tǒng)觀念，對涉及公共安全和群眾生命健康等行業(yè)、領(lǐng)域中的普遍性問題，要推動從個案辦理到類案管理再到系統(tǒng)治理。

同時，《指導意見》還規(guī)定了防范措施，要求持續(xù)加強財會審計監(jiān)督，強化對罰款收入異常變化的監(jiān)督，同一地區(qū)、同一部門罰款收入同比異常上升的，必要時開展實地核查，分發(fā)揮監(jiān)督合力；各地區(qū)、各部門要健全和完善重大行政處罰備案制度和行政執(zhí)法統(tǒng)計年報制度，加大規(guī)章備案審查力度，審查發(fā)現(xiàn)規(guī)章違法變更法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定的罰款實施主體、對象范圍、行為種類或者數(shù)額幅度的，要及時予以糾正。

裁量基準等相對統(tǒng)一

新《行政處罰法》施行后，能否更好地施行，還面臨很多復雜的主客觀因素。2019年出臺《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導意見》，全國各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）陸續(xù)出臺了環(huán)境行政處罰裁量基準。

山東省濟南市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法支隊的王同林以《大氣污染防治法》為例，如超標排放大氣污染物處10萬元—100萬元，之前沒有裁量，執(zhí)法人員可以自由決定。前幾年出臺的裁量基準，基本都是分為幾檔，如第一檔是10萬元—20萬元，第二檔是20萬元—30萬元，執(zhí)法人員還是有一定的自由裁量權(quán)�，F(xiàn)在大部分省份都是根據(jù)裁量表選取裁量因子值后，根據(jù)計算得出一個唯一、確定的處罰金額。

“按照這種模式，好處是做到了同案同罰，且執(zhí)法人員沒有自由裁量的空間，相對統(tǒng)一了。”但是，王同林強調(diào)，這種大部分地方裁量基準直接規(guī)定一個確定的處罰金額而言，也有弊端，畢竟裁量因子不能涵蓋所有的情形，個別時候就會出現(xiàn)過罰明顯不相當。

因此，依法科學設(shè)定罰款至關(guān)重要�！吨笇б庖姟芬螅瑖朗亓P款設(shè)定權(quán)限，規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額不得超過法律、法規(guī)對相似違法行為規(guī)定的罰款數(shù)額，并要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時調(diào)整，鼓勵跨行政區(qū)域按規(guī)定聯(lián)合制定統(tǒng)一監(jiān)管制度及標準規(guī)范，協(xié)同推動罰款數(shù)額、裁量基準等相對統(tǒng)一；科學適用過罰相當原則，行政法規(guī)、規(guī)章新設(shè)罰款和確定罰款數(shù)額時，要堅持過罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡，能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設(shè)定罰款。

合理確定罰款數(shù)額

《指導意見》要求，設(shè)定罰款要符合《行政處罰法》和相關(guān)法律規(guī)范的立法目的，一般要明確罰款數(shù)額，科學采用數(shù)額罰、倍數(shù)（比例）罰等方法。規(guī)定處以一定幅度的罰款時，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罰款的最低數(shù)額與最高數(shù)額之間一般不超過10倍。

同時，《指導意見》要求，各地區(qū)、各部門要根據(jù)地域、領(lǐng)域等因素，適時調(diào)整本地區(qū)、本部門規(guī)定的適用聽證程序的“較大數(shù)額罰款”標準。同一行政法規(guī)、規(guī)章對不同違法行為設(shè)定罰款的要相互協(xié)調(diào)，不同行政法規(guī)、規(guī)章對同一個違法行為設(shè)定罰款的要相互銜接，避免畸高畸低，擬規(guī)定較高起罰數(shù)額的，要充分聽取專家學者等各方面意見，參考不同領(lǐng)域的相似違法行為或者同一領(lǐng)域的不同違法行為的罰款數(shù)額。

江蘇省蘇州市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局的鄭興春在工作中發(fā)現(xiàn)，同樣的違法行為，可能會出現(xiàn)有的罰有的不罰、嚴重的比輕微的罰得少等情況，越往基層走越發(fā)現(xiàn)這類問題愈加突出。

“《指導意見》規(guī)定對規(guī)范基層執(zhí)法提供了政策依據(jù)。”鄭興春說。

對于如何解決同案不同罰問題，鄭興春建議，行政處罰事先公示制度可以有效減少此類現(xiàn)象的產(chǎn)生。目前，行政處罰都是決定書下達后，才對社會公示，公眾事先并不知情。如果在處罰決定作出之前，將擬處罰結(jié)果與轄區(qū)內(nèi)之前做過的違法情節(jié)和處罰依據(jù)相同的案件一并公示，就此次案件的處罰金額作一個解釋說明，接受社會輿論的監(jiān)督，有效減少同案不同罰情形的發(fā)生。

不得隨意頂格或高額罰款

“一些地方、領(lǐng)域和行業(yè)長期存在機械執(zhí)法、嚴苛執(zhí)法、隨意執(zhí)法現(xiàn)象，亂罰款問題突出，企業(yè)和群眾反映強烈，不時曝出的一些有違常理的‘天價罰款’案件，既損害企業(yè)和群眾合法權(quán)益，增加企業(yè)負擔，擾亂營商環(huán)境；又破壞法治秩序，損害黨和政府形象，影響人民對法治的信仰和感情。”鞏固分析道。

針對濫用行政處罰權(quán)亂罰款的問題，國務(wù)院此次發(fā)布《指導意見》規(guī)定，“嚴禁逐利罰款，嚴禁對已超過法定追責期限的違法行為給予罰款”。

《指導意見》要求，嚴格按照法律規(guī)定和違法事實實施罰款，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍，對違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度基本相似的案件，要確保罰款裁量尺度符合法定要求，避免類案不同罰。

“在目前國家大力提倡優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，很多地方已經(jīng)不再用罰款金額和案件數(shù)量來排名了。2023年，多地罰款案件數(shù)和總罰款金額都有顯著下降，部分地區(qū)下降幅度達40％以上。”鄭興春說。

鄭興春以江蘇省為例，生態(tài)環(huán)境違法行為行政處罰罰款金額裁量表中裁量因素第一位就是違法行為的環(huán)境影響程度，裁量因子分為小、中、大、重大。但是如何判定企業(yè)生態(tài)環(huán)境違法行為造成的環(huán)境影響程度卻沒有說明。這就導致主觀性較大。因此，他建議，各地要進一步細化裁量表，盡量減少主觀判定的裁量因素。對于一些處罰金額較大的案件，建議委托專家對企業(yè)生態(tài)環(huán)境違法行為造成的環(huán)境影響程度進行評估。

為防范逐利罰款現(xiàn)象的發(fā)生，《指導意見》要求，持續(xù)規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法，要充分運用大數(shù)據(jù)分析研判，對違法事實采集量、罰款數(shù)額畸高的監(jiān)控設(shè)備開展重點監(jiān)督，違法違規(guī)設(shè)置或者濫用監(jiān)控設(shè)備的立即停用，限期核查評估整改；定期評估清理罰款規(guī)定，在落實行政處罰定期評估制度、每5年分類分批組織行政處罰評估時，要重點評估設(shè)定時間較早、罰款數(shù)額較大、社會關(guān)注度較高、與企業(yè)和群眾關(guān)系密切的罰款規(guī)定。

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