●基本案情

2019年7月10日上午，A縣環(huán)保局執(zhí)法人員在該縣C鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查時，發(fā)現(xiàn)位于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的B養(yǎng)殖場的下游山坡留有大量生豬糞便和養(yǎng)殖廢水混合液的痕跡。

經(jīng)查，2019年7月9日下午15時，B養(yǎng)殖場工人劉某發(fā)現(xiàn)勻漿池內(nèi)的養(yǎng)殖廢水及糞便混合液將溢出，遂使用潛污泵和塑料軟管將勻漿池內(nèi)的混合液抽至養(yǎng)殖場東北側(cè)一荒廢農(nóng)田內(nèi)，造成混合液從農(nóng)田外溢至下游山坡。

同時查明，B養(yǎng)殖場的經(jīng)營類型為個體工商戶，營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營者為蒲某甲，養(yǎng)殖場生豬存欄量為800多頭。2018年8月，因蒲某甲患老年癡呆等病無法繼續(xù)經(jīng)營，隨后其兒子蒲某乙負責(zé)經(jīng)營B養(yǎng)殖場。

在本案的查處過程中，有關(guān)對B養(yǎng)殖場的責(zé)任主體、違法行為認(rèn)定、法律法規(guī)適用等問題產(chǎn)生 了一定分歧。

●意見分歧

1 行政責(zé)任主體如何認(rèn)定？

意見一

B養(yǎng)殖場的經(jīng)營類型雖然為個體工商戶，但營業(yè)執(zhí)照上也有B養(yǎng)殖場的字號名稱，即A縣B養(yǎng)殖家庭農(nóng)場。根據(jù)最高人民法院有關(guān)司法解釋，應(yīng)當(dāng)將A縣B養(yǎng)殖家庭農(nóng)場認(rèn)定為當(dāng)事人，也就將B養(yǎng)殖家庭農(nóng)場作為責(zé)任主體給予行政處罰。

意見二

B養(yǎng)殖場的經(jīng)營類型為個體工商戶，雖然營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營者為蒲某甲，但實際經(jīng)營負責(zé)人為蒲某乙。根據(jù)最高人民法院法釋〔2015〕5號司法解釋，應(yīng)當(dāng)將蒲某甲和蒲某乙共同作為行政責(zé)任主體，即將蒲某甲、蒲某乙共同給予行政處罰。

2 滲坑排放還是不正常使用設(shè)施？

意見一

雖然現(xiàn)行《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》對于“滲坑”并無專門定義，但《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》（公治[2014]853號）第五條將其定義為：滲井、滲坑是指無防滲漏措施或起不到防滲作用的、封閉或半封閉的坑、池、塘、井和溝、渠等。本案中B養(yǎng)殖場將養(yǎng)殖廢水混合液抽至未采取防滲措施的一荒廢農(nóng)田內(nèi)，造成混合液從農(nóng)田外溢至下游山坡，造成了環(huán)境污染，可以認(rèn)定B養(yǎng)殖場通過“滲坑”方式違法排放污染物。

意見二

B養(yǎng)殖場將未經(jīng)處理的污染物（養(yǎng)殖廢水及糞便混合液）從污染物處理設(shè)施的中間工序（勻漿池）引出直接排放到荒廢農(nóng)田中，屬于典型的不正常運行防治污染設(shè)施而逃避監(jiān)管，這完全符合原國家環(huán)境保護總局《關(guān)于“不正常使用”污染物處理設(shè)施違法認(rèn)定和處罰的意見》（環(huán)發(fā)[2003]177號）中的情形。

3 相關(guān)法律法規(guī)如何適用？

意見一

B養(yǎng)殖場“不正常運行防治污染設(shè)施”，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，應(yīng)當(dāng)按照《水污染防治法》第八十三條的規(guī)定，責(zé)令改正，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款……：（三）利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設(shè)暗管，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行水污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物的。

意見二

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》對畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染采取的是“疏堵結(jié)合、以疏為主”立法思路，通過促進畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用，變廢為寶，減少畜禽養(yǎng)殖廢棄物隨意排放，有利于從根本上破解畜禽養(yǎng)殖污染防治難題。畜禽養(yǎng)殖廢水不能等同于一般工業(yè)廢水，所以，對于畜禽養(yǎng)殖污染防治不能照搬照抄工業(yè)污染治理的思路，要充分考慮畜禽養(yǎng)殖行業(yè)及其廢棄物的特殊性，側(cè)重點在利用，不是處置處理。因此，本案應(yīng)根據(jù)其第三十九條“違反本條例規(guī)定，未建設(shè)污染防治配套設(shè)施或者自行建設(shè)的配套設(shè)施不合格，也未委托他人對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行綜合利用和無害化處理，畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)即投入生產(chǎn)、使用，或者建設(shè)的污染防治配套設(shè)施未正常運行的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款”對相關(guān)責(zé)任人給予行政處罰。

4 行政拘留劉某還是蒲某？

意見一

在本案中，養(yǎng)殖場工人劉某使用潛污泵和一根塑料軟管直接將勻漿池內(nèi)的生豬糞便和養(yǎng)殖廢水混合液抽至養(yǎng)殖場東北側(cè)一荒廢農(nóng)田內(nèi)，造成混合液從農(nóng)田外溢至下游山坡，劉某在本案中應(yīng)當(dāng)是直接責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)將劉某移送公安機關(guān)進行行政拘留。

意見二

在執(zhí)法人員調(diào)查中，由于劉某去向不明，無法取得聯(lián)系。而蒲某乙為B養(yǎng)殖場的實際經(jīng)營負責(zé)人，全面負責(zé)經(jīng)營養(yǎng)殖場，對B養(yǎng)殖場在經(jīng)營過程中具有管理、組織人員的決定權(quán)，同時具有將生豬對外銷售后所獲得的收益（資金）具有管理和支配權(quán)，即蒲某乙完全符合《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定的直接負責(zé)的主管人員身份，應(yīng)當(dāng)將蒲某移送公安機關(guān)進行行政拘留。

●問題解析

蒲某父子應(yīng)共同

作為行政責(zé)任主體

根據(jù)最高人民法院關(guān)于《適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2015〕5號）第五十九條規(guī)定：在訴訟中，個體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者為當(dāng)事人。有字號的以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為當(dāng)事人，但應(yīng)同時注明該字號經(jīng)營者的基本信息。該條第二款同時規(guī)定：營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者與實際經(jīng)營者不一致的，以登記的經(jīng)營者和實際經(jīng)營者為共同訴訟人。

在基層的執(zhí)法中，有的執(zhí)法人員認(rèn)為該條第二款規(guī)定以營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者和實際經(jīng)營者作為共同訴訟人，僅是對訴訟主體的列明，并未規(guī)定將營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者和實際經(jīng)營者作為共同責(zé)任人。

筆者認(rèn)為，對此問題，各級人民法院在審判中均認(rèn)定本條款不僅是對訴訟主體的列明，同時還是對責(zé)任承擔(dān)方式的界定，即登記經(jīng)營者和實際經(jīng)營者要共同承擔(dān)責(zé)任。

因此，本案中應(yīng)當(dāng)將營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營者蒲某甲和實際經(jīng)營者蒲某乙共同作為行政責(zé)任主體。

B養(yǎng)殖場行為應(yīng)為

不正常運行防治污染設(shè)施

雖然《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第五條規(guī)定，滲井、滲坑是指無防滲漏措施或起不到防滲作用的、封閉或半封閉的坑、池、塘、井和溝、渠等。但根據(jù)公安部治安管理局組織編寫的《〈行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法〉理解與適用》進一步闡述為：“滲井、滲坑”是由通過自然形成或人工構(gòu)筑的具有凹形特點的地域，將污染物沉積于其中能以地下水體或者土壤層的自然滲透的特性，達到污染物排放的目的。與“暗管”不以土壤層為介質(zhì)直接排放不同，它要以土壤層為介質(zhì)。

B養(yǎng)殖場也是將養(yǎng)殖廢水混合液抽至未采取防滲措施的一荒廢農(nóng)田內(nèi)，而在四川東北部的農(nóng)村常常將一些農(nóng)田屯集一些雨水用于插秧及農(nóng)田補給用水，本案中這個荒廢農(nóng)田過去如果長期屯水，則具有一定的防滲效果。

再者，即使要認(rèn)定為不具有防滲作用，也需對這一荒廢農(nóng)田周邊土壤受污染狀況進行實施監(jiān)測，證明是否客觀存在危害，而這在基層環(huán)保部門很難辦到，否則還會產(chǎn)生較多的爭議。

同時，因蒲某甲患老年癡呆等疾病導(dǎo)致神志不清，執(zhí)法人員無法對本案中這一荒廢農(nóng)田涉“滲坑”的形成時間、形成原因作出進一步調(diào)查。因此，如果將該荒廢農(nóng)田認(rèn)定為“滲坑”，則證據(jù)不足。

按照B養(yǎng)殖場于2018年5月23日備案的《建設(shè)項目環(huán)境影響登記表》中提出的污染物處理工藝中看，養(yǎng)殖廢水的混合液最終還田使用，這完全符合《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的立法精神及國家有關(guān)養(yǎng)殖廢棄物綜合利用、變廢為寶的規(guī)定。

而B養(yǎng)殖場將未經(jīng)處理的污染物（養(yǎng)殖廢水及糞便混合液）從污染物處理設(shè)施的中間工序（勻漿池）引出直接排放到荒廢農(nóng)田，屬于典型的不正常運行防治污染設(shè)施而逃避監(jiān)管，這完全符合國家環(huán)境保護總局《關(guān)于“不正常使用”污染物處理設(shè)施違法認(rèn)定和處罰的意見》（環(huán)發(fā)[2003]177號）第一條關(guān)于“不正常使用”污染物處理設(shè)施的認(rèn)定中第4條和《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第七條第（三）項 “將未經(jīng)處理的污染物從污染物處理設(shè)施的中間工序引出直接排放的”的情形。

因此， 本案中認(rèn)定B養(yǎng)殖場“不正常運行防治污染設(shè)施”較為準(zhǔn)確。

適用《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》

第三十九條

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》是畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治的特別規(guī)定，本案系因畜禽規(guī)模養(yǎng)殖引發(fā)，應(yīng)優(yōu)先適用《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》作出認(rèn)定和處理。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第三十九條關(guān)于“建設(shè)的污染防治配套設(shè)施未正常運行” 的法律責(zé)任中的 “責(zé)令責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”與2017年修訂后的《水污染防治法》第八十三條第（三）項中關(guān)于“不正常運行水污染防治設(shè)施”的法律責(zé)任中的（責(zé)令改正）均為責(zé)令改正違法行為行政命令為，并不相抵觸，而只是處罰額度不一樣，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中為“處10萬元以下的罰款”， 《水污染防治法》中為“10萬元以上100萬元以下的罰款”而已。

按照最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》（法[2004]第96號）解釋：法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)修改后，其實施性規(guī)定未被明文廢止的，人民法院在適用時應(yīng)當(dāng)區(qū)分下列情形：實施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)相抵觸的，不予適用；因法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的修改，相應(yīng)的實施性規(guī)定喪失依據(jù)而不能單獨施行的，不予適用；實施性規(guī)定與修改后的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)不相抵觸的，可以適用。

所以，本案中B養(yǎng)殖場“不正常運行防治污染設(shè)施”的行為適用《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第三十九條進行處罰并無不當(dāng)。

蒲某乙應(yīng)移送

A縣公安機關(guān)行政拘留

《環(huán)境保護法》第六十三條第（三）項規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機關(guān)，對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：（三）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的。

按照《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第九條規(guī)定，《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定的直接負責(zé)的主管人員是指違法行為主要獲利者和在生產(chǎn)、經(jīng)營中有決定權(quán)的管理、指揮、組織人員；其他直接責(zé)任人員是指直接排放、傾倒、處置污染物或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的工作人員等。

誰是本案中的直接負責(zé)的主管人員？誰又是本案中的其他直接責(zé)任人員？

經(jīng)查，本案中蒲某乙為B養(yǎng)殖場的實際經(jīng)營負責(zé)人，全面負責(zé)經(jīng)營養(yǎng)殖場，并對B養(yǎng)殖場在經(jīng)營過程中具有管理、指揮、組織人員的決定權(quán)，同時具有將生豬對外銷售后所獲得的收益（資金）具有管理和支配權(quán)，即蒲某乙完全符合《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定的直接負責(zé)的主管人員身份。

在本案中，雖然養(yǎng)殖場工人劉某使用潛污泵和一根塑料軟管直接將勻漿池內(nèi)的混合液抽至養(yǎng)殖場東北側(cè)一荒廢農(nóng)田內(nèi)，造成混合液從農(nóng)田外溢至下游山坡，劉某在本案中應(yīng)當(dāng)是直接責(zé)任人，但劉某在A縣環(huán)保局到達現(xiàn)場調(diào)查前就已經(jīng)自行離開了B養(yǎng)殖場，執(zhí)法人員無法聯(lián)系到劉某，況且劉某和B養(yǎng)殖場也沒有簽訂固定的勞動合同。

鑒于案件的特殊情況，所以本案應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)殖場的實際經(jīng)營負責(zé)人蒲某乙移送A縣公安機關(guān)進行行政拘留。

錢承：四川省通江縣人民法院

劉永濤：四川省巴中市通江生態(tài)環(huán)境局

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