摘要：分析了工業(yè)能源利用過程中大氣污染防治的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能效優(yōu)化、排污管理等層面對現(xiàn)行政策進(jìn)行梳理和分析,并通過模擬中國不同類型城市的發(fā)展情景,提出對應(yīng)的政策組合選擇建議:對于數(shù)量擴(kuò)張型城市,可選擇增值稅優(yōu)惠、信貸融資支持政策,鼓勵環(huán)境友好型、科技創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;對于資源依賴型城市,可選擇合理設(shè)定資源稅從價計征稅率,發(fā)展排污權(quán)交易,輔以能效領(lǐng)跑者制度,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,鼓勵企業(yè)提高能效,并對污染物排放進(jìn)行較為嚴(yán)格的管理;對于綜合發(fā)展型城市,可推行企業(yè)環(huán)保信用獎懲機(jī)制,充分發(fā)揮信用體系在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會中的重要性,促進(jìn)企業(yè)向環(huán)境友好型發(fā)展,約束和推動企業(yè)兼顧業(yè)務(wù)拓展和環(huán)境責(zé)任。

工業(yè)的快速發(fā)展依賴于大量的資源和能源消耗,由此產(chǎn)生的大氣污染現(xiàn)象已成為困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的一個重要問題。鑒于大氣污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間所存在的客觀矛盾,利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段治理大氣污染問題可以達(dá)到事半功倍的效果。筆者從大氣污染的源頭及末端治理層面,構(gòu)建從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到能效管理,再到排污管理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系框架;針對不同環(huán)節(jié),深入分析重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在政策設(shè)計和實行過程中所面臨的問題,并提出改進(jìn)建議;結(jié)合中國發(fā)展現(xiàn)狀,設(shè)置了3個模擬情景,對處于不同發(fā)展階段的城市,提出對應(yīng)的政策選擇建議,以期為中國形成成熟的工業(yè)大氣污染治理環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系提供借鑒。

1 理論基礎(chǔ)與關(guān)鍵問題

1.1 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是以環(huán)境改善為目的,利用市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律,通過價格、稅費(fèi)等市場經(jīng)濟(jì)元素,將排污造成的社會成本內(nèi)化為排污者的生產(chǎn)成本,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體主動減排的一類政策。按照所依賴的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策可以分為調(diào)節(jié)市場和創(chuàng)建市場2類。調(diào)節(jié)市場型環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是基于庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn),利用現(xiàn)有市場來實施環(huán)境管理,政府通過確定一個合理的負(fù)價格,使排污者承擔(dān)環(huán)境污染所造成的社會損失,從而消除外部性。創(chuàng)建市場型環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是基于科斯新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn),在沒有市場的條件下自建市場來實施環(huán)境管理,其核心是在產(chǎn)權(quán)明晰、交易成本低的情況下,通過市場交易提高資源配置效率。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OCED)的相關(guān)研究[1],與傳統(tǒng)以命令控制為主的行政手段相比,環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對排污者的約束更多源于內(nèi)在,由于環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策為微觀主體提供了選擇的自由和彈性,使其得以用最低成本達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),因此環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策具有低成本、高效率的特點(diǎn)。除此之外,環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策還可以為持續(xù)的環(huán)境改善提供動態(tài)激勵,持續(xù)驅(qū)動技術(shù)創(chuàng)新。

1.2 工業(yè)大氣污染的影響因素

長期以來,我國把增長經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù),以“高投入、高消耗、高污染”的粗放型模式發(fā)展,導(dǎo)致污染物排放量巨大,隨著工業(yè)化進(jìn)程的逐步深入,大氣污染現(xiàn)象迅速蔓延,影響程度也日漸嚴(yán)重。嚴(yán)重的大氣污染給經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民健康、交通出行等多個方面造成了巨大的影響與危害,成為當(dāng)前社會的焦點(diǎn)問題之一。工業(yè)大氣污染的影響因素識別方面,目前的研究主要涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和排污管理,而能源結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在化石燃料等大氣污染源的消耗上,盡管不能等同于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),但石油加工、煤炭開采和電力熱力等高耗煤行業(yè)占比高的話也意味著煤耗比例高,在此將能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合并論述。

Suri等[2]驗證了能源消耗結(jié)構(gòu)對環(huán)境質(zhì)量的影響,指出工業(yè)化進(jìn)程中國家的能源消耗結(jié)構(gòu)比完成工業(yè)化國家對環(huán)境質(zhì)量的影響更大。馬麗梅等[3]將煤耗比例用作能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的衡量指標(biāo),指出中國能源結(jié)構(gòu)的變化與PM2.5濃度的變化存在高度相關(guān)性。王青等[4]指出環(huán)境污染與各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值間存在協(xié)同效應(yīng),三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與環(huán)境質(zhì)量之間具有因果關(guān)系,其中工業(yè)是污染排放的重要來源。邵帥等[5]針對化石燃料和來自建筑行業(yè)的揚(yáng)塵,以建筑和工業(yè)增加值占GDP的比例來衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),通過實證證明了第二產(chǎn)業(yè)占比增加對重污染天氣過程的加劇作用。彭鵬[6]利用太原市12個工業(yè)行業(yè)的相關(guān)面板數(shù)據(jù),細(xì)化分析了太原市各工業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)和技術(shù)效應(yīng)對大氣環(huán)境的影響,發(fā)現(xiàn)對太原市大氣環(huán)境影響最大的行業(yè)為煤炭開采和洗選業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、石油加工和煉焦業(yè)等。關(guān)于技術(shù)水平對污染物排放量的直接影響,結(jié)論基本一致,即企業(yè)通過提高技術(shù),可以促進(jìn)減排。韓超等[7]對中國2002—2011年的行業(yè)層面數(shù)據(jù)進(jìn)行測算,肯定了技術(shù)進(jìn)步對行業(yè)節(jié)能減排的作用。傅強(qiáng)等[8]利用重慶市1999—2008年2個工業(yè)行業(yè)的相關(guān)面板數(shù)據(jù),分析得出政府環(huán)境政策的強(qiáng)度提高是大氣污染物排放量降低的主要因素,技術(shù)進(jìn)步對大氣環(huán)境的改善作用也在逐步顯現(xiàn)。魏巍賢等[9]以能源利用效率和能源清潔生產(chǎn)技術(shù)作為技術(shù)進(jìn)步的衡量指標(biāo),在可計算一般均衡模型(CGE)框架下分析得到后者比前者對大氣污染減排的作用更明顯。對于污染物的末端治理,則是影響大氣污染物進(jìn)入環(huán)境最直接的因素。

1.3 大氣污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

大氣污染現(xiàn)象的出現(xiàn),短期內(nèi)會在一定程度上限制地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展:1)由于目前我國的經(jīng)濟(jì)增長在一定程度上仍依賴于高污染行業(yè)的發(fā)展,治理大氣污染將不可避免地對這些行業(yè)的生產(chǎn)活動造成影響;2)大氣污染物對工業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有一定的影響,如一些酸性污染物會加快設(shè)備的腐蝕,縮短設(shè)備的使用壽命,增加企業(yè)的生產(chǎn)成本。除此之外,大氣污染對人類健康的影響、由此產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用以及時間成本損失也不容忽視。世界銀行的一項研究指出,若基于支付意愿來衡量,中國的大氣污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.8%[10]。

從長遠(yuǎn)角度來看,大氣污染治理是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要因素。從英國和美國等發(fā)達(dá)國家環(huán)境污染治理的成功案例中可以發(fā)現(xiàn),這些國家均有效利用了制度創(chuàng)新、稅制改革、金融創(chuàng)新等手段,既解決了環(huán)境污染問題,又促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改進(jìn)與升級,再次推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國可以借助大氣污染治理的契機(jī),創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長路徑,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),變阻礙為動力,通過取締高耗能、高污染企業(yè),提升環(huán)�？蒲屑夹g(shù)的研發(fā)力度,積極開發(fā)可再生能源,優(yōu)化調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。大氣污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用關(guān)系如圖1所示。

圖1 大氣污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用關(guān)系

注:箭頭方向表示因果關(guān)系的作用方向,即A(原因)→B(結(jié)果);“+”表示A與B構(gòu)成正因果關(guān)系,即A的正向變化會導(dǎo)致B的正向變化;“-”表示A與B構(gòu)成負(fù)因果關(guān)系,即A的正向變化會導(dǎo)致B的負(fù)向變化。

Fig.1 Relationship between air pollution and economic growth

申萌等[11]認(rèn)為,目前我國工業(yè)部門的節(jié)能減排政策在整體上尚未實現(xiàn)波特效應(yīng)(促使企業(yè)通過創(chuàng)新提升效益,彌補(bǔ)由環(huán)境保護(hù)額外帶來的成本,并產(chǎn)生長遠(yuǎn)市場競爭力),在制度的設(shè)計和實施上都還存在一些問題�；诖髿馕廴局卫砼c經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系,以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策所特有的低成本、高效率并能持續(xù)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散的特點(diǎn),合理設(shè)計和選擇政策工具,形成環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系,對工業(yè)大氣污染治理有著重要意義。

2 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系構(gòu)架

一個國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中高污染行業(yè)和低污染行業(yè)的占比,決定著化石能源等大氣污染源的流向,企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)與能源的利用效率有著直接關(guān)聯(lián),而企業(yè)的排污治理力度是決定大氣污染物進(jìn)入環(huán)境的量的直接原因。針對不同因素,工業(yè)大氣污染的治理方向分別為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)能效升級及企業(yè)末端排放治理。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面,采用差異化管理、資源稅從價計征、發(fā)展綠色金融等方法;在企業(yè)能效升級方面,采用發(fā)放能效信貸以及推行能效領(lǐng)跑者制度等方法;在末端排放治理方面,采用征收環(huán)境保護(hù)稅,建立排污權(quán)交易市場,開展企業(yè)環(huán)境信用評價等方法。工業(yè)大氣污染治理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系構(gòu)架如圖2所示。

圖2 工業(yè)大氣污染治理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系構(gòu)架

Fig.2 Environmental economic policy system in industrial air pollution control

在工業(yè)大氣污染治理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系構(gòu)架中,不僅包括面向產(chǎn)業(yè)層面的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策(上游政策),也包括面向企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策(中游政策),還包括面向企業(yè)排污環(huán)節(jié)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策(下游政策)。

3 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系現(xiàn)狀

3.1 上游政策:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

3.1.1 差別電價

差別電價政策在以耗電為主的企業(yè)和電力生產(chǎn)企業(yè)間有著不同的表現(xiàn)形式。在用能企業(yè),依據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》,對八大高耗能行業(yè)中的淘汰類、限制類、允許和鼓勵類企業(yè)或裝置采取不同的電價標(biāo)準(zhǔn)。目前我國的電力價格尚未充分反映電力資源的外部成本[12],在現(xiàn)行定價機(jī)制下,高耗能企業(yè)的低成本用電可視為得到了社會其他部門提供的高額補(bǔ)貼,差別電價政策可以減少這種價格扭曲,抑制高耗能企業(yè)的不合理擴(kuò)張。差別電價政策是中國的節(jié)能減排政策從行政手段逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段的標(biāo)志[13]。

差別電價政策自2004年起開始推行,但在推行期間,受金融危機(jī)等因素的影響,經(jīng)歷了數(shù)次反復(fù),可見我國環(huán)境政策實施上的難度。從實施標(biāo)準(zhǔn)來看,國家層面對鋼鐵行業(yè)有著明確的加價標(biāo)準(zhǔn):淘汰類、限制類裝置所屬企業(yè)生產(chǎn)用電分別加價0.5和0.1元∕(kW·h),同時鼓勵各地根據(jù)實際需求制定適合的加價方案。目前,大部分省(市、自治區(qū))對所有列入高耗能行業(yè)執(zhí)行均一的、與國家對鋼鐵行業(yè)持平的加價標(biāo)準(zhǔn),部分省(市、自治區(qū))執(zhí)行略低的加價標(biāo)準(zhǔn)。由于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同,不同產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)卦斐傻沫h(huán)境影響和減排壓力也各有不同,因此地方根據(jù)實際需要對不同行業(yè)設(shè)定不同標(biāo)準(zhǔn)有助于高污染排放企業(yè)付出更高的成本[14],更有效地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。根據(jù)現(xiàn)有情況來看,加價標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的情況廣泛存在。隨著差別電價政策在全國范圍的推廣,細(xì)化行業(yè)加價標(biāo)準(zhǔn)成為該政策合理化改進(jìn)的新方向。

在電力生產(chǎn)行業(yè)中,差別電價體現(xiàn)在對采取不同環(huán)保工序和排污處理設(shè)備的燃煤發(fā)電企業(yè)、可再生能源發(fā)電企業(yè)應(yīng)用不同的加價政策,如燃煤發(fā)電機(jī)環(huán)保電價政策、可再生能源電價附加補(bǔ)貼政策等,以鼓勵發(fā)電的清潔化轉(zhuǎn)型。2015年底國家發(fā)展和改革委員會對上網(wǎng)電價支持標(biāo)準(zhǔn)的明確,標(biāo)志著環(huán)保電價體系的初步形成[15]。

但在環(huán)保電價施行的過程中,企業(yè)違規(guī)現(xiàn)象頻頻發(fā)生,違規(guī)比例曾高達(dá)80%[16]。其中不僅有企業(yè)為套取補(bǔ)貼違規(guī)操作的主觀原因,也與現(xiàn)行環(huán)保電價使用污染物排放濃度小時均值法的考核方式有關(guān)。受現(xiàn)有技術(shù)限制,在燃煤機(jī)組啟停機(jī)期間無法避免地會出現(xiàn)超標(biāo)排放情況,而電廠的啟停機(jī)次數(shù)與其收到的調(diào)度指令緊密相關(guān),采用小時均值法進(jìn)行考核會導(dǎo)致電廠被判超標(biāo)排放的幾率大大增加。雖然相關(guān)文件中明確提出,因該類客觀原因?qū)е碌某瑯?biāo)排放,可處以沒收環(huán)保電價款但免于罰款的行政處罰,但由于這類情況短期內(nèi)無法改變,而依據(jù)《價格違法行為行政處罰規(guī)定》,發(fā)電企業(yè)屬于屢查屢犯當(dāng)從重處罰的情形,從而產(chǎn)生政策上的矛盾。一種可行的解決方法是適當(dāng)延長考核的取值周期,如參考美國的30日滑動平均法,從而在保證連續(xù)污染控制水平的同時有效避免上述客觀因素的影響。此外,合理的長考核周期還能賦予地方政府和污染源企業(yè)足夠的靈活性,提高監(jiān)管效率[17]。

3.1.2 資源稅從價計征

煤炭資源稅自2014年12月1日起實行從價計征,規(guī)定稅率為2%~10%,具體稅率由各省級人民政府?dāng)M定并報批后決定。與傳統(tǒng)從量計征的資源稅制相比,從價計征使不同品種的煤炭之間拉開了稅收差距,適時反映煤價波動,有效調(diào)節(jié)煤炭資源的級差收入,是實現(xiàn)資源有效配置的合理手段[18]。除煤炭外,原油、天然氣及部分礦產(chǎn)資源也逐步實行資源稅從價計征。解洪濤等[19]在考慮8%的煤炭資源稅率、5%的油氣資源稅率及5%的金屬礦資源稅率調(diào)整的共同效應(yīng)下,計算下游產(chǎn)業(yè)受到的沖擊,發(fā)現(xiàn)資源稅改革對重工業(yè)影響大于輕工業(yè),對傳統(tǒng)制造業(yè)影響大于軟件等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),對工業(yè)影響大于服務(wù)業(yè),與我國目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向一致。

關(guān)于稅率水平的選擇,以煤炭為例,林伯強(qiáng)等[20]模擬了在不同煤炭資源稅率水平下,下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出受到的影響,農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)產(chǎn)出值受煤炭資源稅的影響均不明顯,而第二產(chǎn)業(yè)中各行業(yè)受到的影響均隨著稅率的提升而變大,影響程度為重工業(yè)>輕工業(yè)>建筑業(yè)(圖3)�？梢娬魇諒膬r煤炭資源稅對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有著積極影響,且理論上稅率越高對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響越大,但基于煤炭資源在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位,稅率的選擇仍需兼顧宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

圖3 不同煤炭資源稅率對下游行業(yè)產(chǎn)出的影響[20]

Fig.3 Impact of different coal resource tax rates on downstream industry output

由于煤炭資源稅是對煤炭生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行征收,因此在煤炭產(chǎn)量較大的地區(qū),合理的煤炭資源稅率對當(dāng)?shù)匾灾寥珖漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有較大意義。將各地的原煤產(chǎn)量(2015年)和現(xiàn)行的煤炭資源稅率作對比,結(jié)果如圖4所示。從圖4可以看出,我國大部分地區(qū)現(xiàn)行的稅率與當(dāng)?shù)卦寒a(chǎn)量基本相匹配,但在河南省、安徽省、河北省、黑龍江省等地,煤炭資源稅率與同等原煤生產(chǎn)水平的其他省份相比較低,未來可考慮進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

圖4 2015年各地區(qū)原煤產(chǎn)量與煤炭資源稅率對比

注:數(shù)據(jù)來源于《中國能源統(tǒng)計年鑒2016》。

Fig.4 Comparison of raw coal production and coal resource tax rate in various regions in 2015

3.2 中游政策:能效優(yōu)化

能源效率被稱為“第五類能源”[21],通過提高能源利用率,降低生產(chǎn)單位產(chǎn)品的能耗,從而達(dá)到在保持經(jīng)濟(jì)效益不變的情況下減少污染物排放的效果。除提高能源應(yīng)用技術(shù)水平外,改進(jìn)運(yùn)輸技術(shù)以降低能源運(yùn)輸過程的損耗,優(yōu)化管理制度以高效配置資源都屬于提高能效的范疇。為促進(jìn)能效提升,常見的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段包括發(fā)放能效信貸,建立能效領(lǐng)跑者制度,對重大技術(shù)裝備進(jìn)口稅予以優(yōu)惠等[9,22],主要關(guān)注對進(jìn)行能效提升改造企業(yè)的財政扶持,以及對高能效企業(yè)或產(chǎn)品的優(yōu)惠,以期激勵其他企業(yè)提高能效。

以能效領(lǐng)跑者制度為例,該制度通過確立行業(yè)標(biāo)桿,即終端用能產(chǎn)品最高能效標(biāo)準(zhǔn)或工業(yè)過程產(chǎn)品最低生產(chǎn)能耗標(biāo)準(zhǔn),鼓勵其他企業(yè)向其看齊,從而促進(jìn)整個行業(yè)能效水平的提升。一些發(fā)達(dá)國家在能效領(lǐng)域開展了較多的領(lǐng)跑者制度設(shè)計與實施,都取得了較好的成效,為我國能效領(lǐng)跑者制度的研究與設(shè)計提供了寶貴經(jīng)驗與啟示(表1)。

表1 日本、美國、中國能效領(lǐng)跑者制度對比

Table 1Comparison of the energy efficiency leader system in Japan, USA and China

從數(shù)據(jù)上來看,我國能效領(lǐng)跑者制度效果不夠理想。以合成氨行業(yè)為例,2012年,我國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會開始對該行業(yè)的能效領(lǐng)跑企業(yè)名單進(jìn)行篩選與發(fā)布,2014年底,能效領(lǐng)跑者制度實施方案在國家層面發(fā)布,而合成氨單位產(chǎn)品綜合能耗僅在2012—2013年和2014—2015年分別出現(xiàn)1次較為明顯的下降,其余年份降幅變化不大(圖5)。從企業(yè)表現(xiàn)來看,落后企業(yè)的參與度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[23],可見能效領(lǐng)跑者雖然對提高能效有一定作用,但激勵效果有限,且未產(chǎn)生持久推動效果。為有效促進(jìn)行業(yè)能效持續(xù)提升,一種可行的解決辦法是加入懲罰機(jī)制,如參考日本5年未達(dá)標(biāo)產(chǎn)品不允許繼續(xù)銷售的規(guī)定,推動落后企業(yè)提高能效。也可以完善能效領(lǐng)跑者相關(guān)指標(biāo)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的銜接機(jī)制[24],適時將能效領(lǐng)跑者指標(biāo)納入強(qiáng)制性終端用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)能耗限額標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系,實現(xiàn)行業(yè)能效標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)提升。

圖5 我國合成氨單位產(chǎn)品綜合能耗變化

注:數(shù)據(jù)來源于《中國能源統(tǒng)計年鑒2017》。

Fig.5 Changes of energy consumption for synthetic ammonia products in China

3.3 下游政策:排污管理

在排污出口端進(jìn)行管理,是治理大氣污染最為立竿見影的手段。我國早期的環(huán)境政策也是以排污端監(jiān)管為主,從1979年的排污收費(fèi)制度,到排污許可、污染物集中處理和限期治理制度,再到排污權(quán)交易、企業(yè)環(huán)境行為評價等基于市場和信用經(jīng)濟(jì)的管理制度都是對排污端監(jiān)管的政策手段。排污企業(yè)可以直接提高排污治理技術(shù),也可以通過購買第三方治理服務(wù)來達(dá)到減排目的。2018年1月1日,《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》正式實行,取代原有針對排污行為的行政事業(yè)性收費(fèi),這一行為不僅使保護(hù)環(huán)境的稅收調(diào)節(jié)更加合理、透明和有效,也為其他領(lǐng)域的法制化改革起到了示范作用。

3.3.1 排污許可和排污權(quán)交易大氣排污權(quán)交易就是在一定區(qū)域內(nèi),通過確立環(huán)境允許的污染物排放限值,并將排污權(quán)商品化,允許企業(yè)之間自由交易或交換排污權(quán),由于不同企業(yè)治污成本不同,企業(yè)比較自身治污成本和排污權(quán)交易成本,選擇最優(yōu)治污方案,最終形成效率最高的排污量分配方式,其作用機(jī)理如圖6所示。從圖6可以看出,在允許排污量固定的情況下,2家企業(yè)(MC1和MC2)的邊際治污成本分別為P0和P1,保持總排污量不變,允許2家企業(yè)進(jìn)行排污權(quán)交易,最終2家企業(yè)邊際治污成本調(diào)整至P2,達(dá)到降低污染治理總成本的目的。

圖6 排污權(quán)交易政策作用機(jī)理[25]

Fig.6 Function mechanism of emission rights trading policy

目前,江蘇、浙江、山西等省已實施了大氣污染物排污權(quán)交易制度。大氣污染排放總量的核定、排污權(quán)的初始分配及排污權(quán)交易市場的確立成為構(gòu)建排污權(quán)交易機(jī)制的關(guān)鍵。排污許可是排污權(quán)交易的前提和基礎(chǔ)。我國的排污許可制度始于20世紀(jì)80年代,1991年包頭等6個城市開展了大氣排污交易試點(diǎn)。經(jīng)過30多年的發(fā)展,形成了“以總量控制為目標(biāo),多種污染物綜合管理”的現(xiàn)行排污許可制度。2018年1月17日,原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《排污許可管理辦法(試行)》,從排污許可證的內(nèi)容、申請、核發(fā)、執(zhí)行以及監(jiān)管和處罰等方面,全面細(xì)化了排污許可制度的執(zhí)行與管理規(guī)定。而作為與排污許可密切相關(guān)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn),也需要根據(jù)管理需求進(jìn)行細(xì)化和完善。宋國君等[17]認(rèn)為,我國現(xiàn)行的污染源考核標(biāo)準(zhǔn)要求過嚴(yán),不利于企業(yè)的正常生產(chǎn),建議采用績效限值標(biāo)準(zhǔn),將減排措施的效益納入考慮范圍,而不是僅僅考慮減排量,這樣能夠為企業(yè)提供更大的靈活性,從而達(dá)到降低治污成本同時不增加污染物排放的帕累托優(yōu)化效果。

3.3.2 企業(yè)環(huán)境信用評價

信用是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)就是一種信用經(jīng)濟(jì)。環(huán)境信用評價是指環(huán)保部門從污染防治、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境管理、社會監(jiān)督4個方面對參評企業(yè)進(jìn)行綜合評價,并將評價結(jié)果作為企業(yè)在資質(zhì)認(rèn)定、申請行政許可、享受政策扶持時的審核因素,采取差別化的支持或懲戒方式。同時,將評價結(jié)果對全社會進(jìn)行信息公開共享,金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時,也將其納入考察指標(biāo),由此約束和推動企業(yè)兼顧發(fā)展和環(huán)保,促進(jìn)企業(yè)向環(huán)境友好型發(fā)展,構(gòu)建環(huán)境保護(hù)“守信激勵”和“失信懲戒”機(jī)制,解決環(huán)保領(lǐng)域“違法成本低”的不合理局面。2013年,原環(huán)境保護(hù)部等部門聯(lián)合頒布了《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法(試行)》,初步擬定了企業(yè)環(huán)境信用評價標(biāo)準(zhǔn)及判定方法(圖7),多地也據(jù)此制定了環(huán)境信用評價方法。但是,信用評價是建立在完善的社會信用體系的基礎(chǔ)上,且需與獎懲機(jī)制相配合才能發(fā)揮作用,而多數(shù)地區(qū)的配套機(jī)制建立工作相對落后,只是在原則上提出建立獎懲機(jī)制,而缺乏細(xì)化的工作條例,導(dǎo)致企業(yè)環(huán)境信用評價工作收效甚微,造成政府管理資源的浪費(fèi)。

圖7 企業(yè)環(huán)境信用評價標(biāo)準(zhǔn)

Fig.7 Corporate environmental credit evaluation standard

4 政策組合選擇情景模擬

從目前環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實施情況來看,我國各省(市、自治區(qū))的政策制定和選擇呈同質(zhì)化趨勢,但由于不同政策的目標(biāo)及適用條件不同,我國資源分布不均等原因,不同城市的資源稟賦和發(fā)展模式及發(fā)展水平均存在差異,因此不同城市之間也應(yīng)有差異化的政策選擇空間。目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,我國城市的經(jīng)濟(jì)增長方式以粗放型為主[26,27],處于向集約型轉(zhuǎn)化的發(fā)展階段,在此基礎(chǔ)上,王德利等[28]將中國城市群經(jīng)濟(jì)增長方式細(xì)化為絕對粗放型、粗放型、集約型3類。據(jù)此,筆者設(shè)置了3種典型城市發(fā)展情景,并基于不同城市經(jīng)濟(jì)增長方式的特征,提出適宜的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策組合選擇建議。由于環(huán)境保護(hù)稅已通過法律條文明確要求實施,因此以下3種情景中均默認(rèn)實施。

4.1 情景一:數(shù)量擴(kuò)張型發(fā)展模式

數(shù)量擴(kuò)張型發(fā)展模式是指城市經(jīng)濟(jì)增長需要依靠生產(chǎn)要素的大量投入,通過數(shù)量增長推動經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張,這類城市的經(jīng)濟(jì)增長主要得益于本地資源基礎(chǔ)及政府的大量投資,對資源、資本及勞動力的依賴程度高。數(shù)量擴(kuò)張型發(fā)展城市主要分布于我國西部地區(qū),如北部灣城市群、蘭州西寧城市群等,隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的逐步深入,這種以高投入、高消耗、高污染、低收益的“三高一低”型模式發(fā)展的城市會逐漸減少。對于該類城市,經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是其主要訴求,在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時,引導(dǎo)企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)水平,依靠科技水平和勞動者素質(zhì)的提升來提高產(chǎn)品的產(chǎn)量與質(zhì)量,逐漸向集約型發(fā)展模式?洹*數(shù)量擴(kuò)張型發(fā)展城市在政策選擇時,應(yīng)側(cè)重鼓勵環(huán)境友好型、科技創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)原有傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級改造及發(fā)展轉(zhuǎn)型。政策選擇建議:1)上游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面,對使用可再生能源進(jìn)行發(fā)電的企業(yè)進(jìn)行增值稅優(yōu)惠,在保障社會用電安全的前提下實現(xiàn)能源供應(yīng)行業(yè)的清潔化改造;2)中游能效優(yōu)化層面,對于通過優(yōu)化設(shè)計,更新用能設(shè)備和系統(tǒng),加強(qiáng)能源回收利用等方式提高能源利用率,降低能源消耗的改造項目提供信貸融資支持,幫助企業(yè)更好地完成升級轉(zhuǎn)型;3)下游排污治理層面,依法征收環(huán)境保護(hù)稅,對企業(yè)排污進(jìn)行管理。

4.2 情景二:資源依賴型發(fā)展模式

資源依賴型發(fā)展模式是指城市的產(chǎn)業(yè)長期依賴于煤炭、化工、鋼鐵等礦產(chǎn)資源,經(jīng)濟(jì)增長方式呈高耗能、高污染的特征。與數(shù)量擴(kuò)張型發(fā)展城市相比,資源依賴型發(fā)展城市的經(jīng)濟(jì)主要依靠技術(shù)進(jìn)步,但進(jìn)程較緩。資源依賴型發(fā)展城市主要位于我國中部及東北地區(qū),是我國重要的能源及原材料基地,如大同、撫順、鞍山等市,都是典型的資源依賴型發(fā)展城市。資源依賴型發(fā)展城市通常具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡明顯,各企業(yè)之間的資本實力、技術(shù)水平差距較大。對于該類城市,發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是其主要的發(fā)展需求。

資源依賴型發(fā)展城市在政策選擇時,應(yīng)側(cè)重引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,鼓勵企業(yè)提高能效,并對污染物排放進(jìn)行較為嚴(yán)格的管理。政策選擇建議:1)上游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面,從價計征資源稅,對稅率水平進(jìn)行合理設(shè)計,通過調(diào)節(jié)級差收入,實現(xiàn)資源的有效配置,由于下游產(chǎn)業(yè)對資源的依賴程度不盡相同,資源稅從價計征能夠有針對性地對資源依賴度高的企業(yè)造成影響,達(dá)到調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的;2)中游能效優(yōu)化層面,推廣和優(yōu)化能效領(lǐng)跑者制度,樹立標(biāo)桿,鼓勵企業(yè)向行業(yè)標(biāo)桿看齊,從而提高整個行業(yè)的能效水平;3)下游排污端治理層面,實施排污權(quán)交易,充分發(fā)揮市場的作用,在滿足區(qū)域環(huán)境目標(biāo)的前提下,各排污企業(yè)可通過排污權(quán)交易互相調(diào)劑排污量,達(dá)到以最少成本減少區(qū)域排污總量的目的。

4.3 情景三:綜合發(fā)展模式

綜合發(fā)展模式是指當(dāng)?shù)匾研纬奢^為成熟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑,與數(shù)量擴(kuò)張型發(fā)展城市相比,其行業(yè)技術(shù)水平較高,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較資源依賴型發(fā)展城市更為均衡,由過去依賴傳統(tǒng)要素向技術(shù)進(jìn)步、人力資本等創(chuàng)新要素升級,通過人才及其他創(chuàng)新驅(qū)動要素的改善推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可以看作是集約化程度較高的城市,如廣州、成都、武漢等市。綜合發(fā)展城市通常擁有相對較高的經(jīng)濟(jì)實力,環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾不是很尖銳,但由于產(chǎn)業(yè)的多元化,該類城市往往面臨著更為復(fù)雜的環(huán)境問題。

綜合發(fā)展城市的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系一般已在其歷史發(fā)展進(jìn)程中初步形成,在進(jìn)一步發(fā)展的政策選擇時,可充分發(fā)揮信用體系在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會中的重要性,利用其市場經(jīng)濟(jì)完善的優(yōu)勢,推行企業(yè)環(huán)保信用獎懲機(jī)制,借助環(huán)保制度法規(guī)的集成平臺對企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行管理和約束,并通過對全社會進(jìn)行信息公開共享,促使企業(yè)向環(huán)境友好型發(fā)展,建立經(jīng)濟(jì)增長與污染治理兩全的健康發(fā)展模式。

5 結(jié)論

(1)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在工業(yè)大氣污染的治理中具有重要意義。在進(jìn)行政策選擇時,應(yīng)從地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)能源利用效率優(yōu)化和末端排污治理三方面入手,形成工業(yè)大氣污染治理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。

(2)整體來看,我國各省(市、自治區(qū))的政策制定和選擇呈同質(zhì)化趨勢。從具體政策的內(nèi)容及實施情況來看,我國工業(yè)大氣污染治理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策仍存在一些不足:在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面,各省(市、自治區(qū))不同行業(yè)差別電價加價標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的情況廣泛存在,細(xì)化行業(yè)加價標(biāo)準(zhǔn)成為該政策合理化改進(jìn)的新方向,環(huán)保電價體系初步形成,但過于嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)使得客觀因素成為電廠合理獲取補(bǔ)貼的阻礙,影響政策實施效果;在能效優(yōu)化層面,能效領(lǐng)跑者制度的激勵效果有限,且未產(chǎn)生持久推動效果,建議加入懲罰機(jī)制,并適時將能效領(lǐng)跑者指標(biāo)納入強(qiáng)制性終端用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)能耗限額標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系,實現(xiàn)行業(yè)能效標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)提升;在排污管理方面,多地環(huán)境信用評價的配套獎懲機(jī)制建立相對落后,缺乏細(xì)化的工作條例,導(dǎo)致企業(yè)環(huán)境信用評價工作收效甚微,并造成政府管理資源的浪費(fèi)。

(3)根據(jù)我國城市經(jīng)濟(jì)增長的3種典型模式及其特征,在工業(yè)大氣污染治理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系的框架下,提出差異化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策組合選擇建議:對于數(shù)量擴(kuò)張型城市,通過產(chǎn)業(yè)增值稅優(yōu)惠、企業(yè)能效優(yōu)化信貸融資支持政策,鼓勵環(huán)境友好型、科技創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)原有傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級改造及發(fā)展轉(zhuǎn)型;對于資源依賴型城市,合理設(shè)定資源稅從價計征稅率,發(fā)展排污權(quán)交易,輔以能效領(lǐng)跑者制度,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,鼓勵企業(yè)提高能效,并對污染物排放進(jìn)行較為嚴(yán)格的管理;對于綜合發(fā)展型城市,利用其市場經(jīng)濟(jì)完善的優(yōu)勢,推行企業(yè)環(huán)保信用獎懲機(jī)制,借助環(huán)保制度法規(guī)的集成平臺對企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行管理和約束,建立經(jīng)濟(jì)增長與污染治理兩全的健康發(fā)展模式。