蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士�，F(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，管理世界雜志社副總編輯。從2002年進入國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部工作以來，對人口﹑資源、環(huán)境政策的研究集中在保護地、環(huán)境與健康等綜合性較強的領(lǐng)域。2015年起，參加了國家發(fā)改委國家公園體制試點的評審工作和第三方評估工作。  

黨的十九大報告指出，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。此次將國家公園寫入十九大報告具有哪些重大意義？建立國家公園體系對我國自然資產(chǎn)管理將產(chǎn)生哪些積極作用？本報記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊。  

對話人：國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊  

采訪人：本報記者郭婷  

建立國家公園體系將產(chǎn)生哪些積極作用？  

國家公園體現(xiàn)的是中央事權(quán)，可避免地方行政干預(yù)  

中國環(huán)境報：黨的十九大報告明確指出，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。您認(rèn)為，此次將國家公園寫入十九大報告具有哪些重大意義？  

蘇楊：國家公園在今年3月首次進入政府工作報告，又在10月首次進入黨代會報告，這說明作為生態(tài)文明建設(shè)中的重要主題，建設(shè)國家公園具有3方面意義：一是頂層性，建設(shè)國家公園是中央親自抓的大事；二是全局性，即建設(shè)國家公園對國土空間開發(fā)保護和自然保護地體系，乃至對生態(tài)文明體制改革具有全局意義；三是先導(dǎo)性，國家公園體制建設(shè)對通過生態(tài)文明體制改革實現(xiàn)綠色發(fā)展、對自然保護地管理體制的重新構(gòu)建具有先行先試的意義。  

《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中的提法是“構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系”，這就反映了頂層性和先導(dǎo)性，十九大報告中又提升到“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，使得頂層性和全局性得到進一步強化。  

中國環(huán)境報：祁連山自然保護區(qū)生態(tài)破壞問題引起中央高度重視，類似祁連山保護區(qū)的問題在我國有的地方也存在。這暴露出我國自然保護區(qū)管理存在的主要問題是什么？建立國家公園體系對解決這種問題將產(chǎn)生哪些積極作用？  

蘇楊：早就有這樣的說法，保護區(qū)“渾身是寶”，像祁連山這樣遭遇開礦厄運的保護區(qū)只是“懷璧其罪”。如果沒有中央政府的管制和支持、地方政府和社區(qū)的自發(fā)保護，就會有各式各樣的圖謀不軌、見利忘義的行為。  

從措施來看，國土空間開發(fā)保護制度的核心是“兩個統(tǒng)一行使”——自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制。形成有效的國土空間用途管制，從本質(zhì)上說是基于管理目標(biāo)對具體的土地利用方式進行限制以實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟綜合效益的最大化。從價值而言，自然保護地是最需要形成有效的國土空間用途管制的區(qū)域，而目前不少自然保護區(qū)規(guī)劃仍缺乏對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的認(rèn)識，缺乏對以土地權(quán)屬為代表的社會經(jīng)濟限制的統(tǒng)籌考量。此外，自然資源資產(chǎn)管理也存在業(yè)主缺位、權(quán)責(zé)不清、權(quán)責(zé)利不對稱的情況。  

我國的自然保護事業(yè)成就巨大，不僅生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)有目共睹，主要的陸生旗艦物種數(shù)量也在增長，在目前全球物種滅絕速度加快的情況下，我國物種保護成就突出。但瑕不掩瑜，祁連山事件暴露出我國對自然保護地的國土空間開發(fā)保護問題仍然存在。為此，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，主要基于兩方面考慮：一是國家公園從建立成套體制入手，可有效解決地方陽奉陰違或力不從心的問題；二是國家公園體現(xiàn)的是中央事權(quán)，這樣可避免地方行政干預(yù)。  

中國環(huán)境報：國家公園體制體現(xiàn)的是中央事權(quán)。那么，在對國家公園進行管理時，哪些由國家負(fù)責(zé)？哪些由地方負(fù)責(zé)？  

蘇楊：國家公園體制建設(shè)要實現(xiàn)保護為主、全民公益性優(yōu)先的目標(biāo)，就必須抓住碎片化和多頭管理這一基礎(chǔ)性問題，打破部門和地域的限制，強調(diào)以一個生態(tài)系統(tǒng)的視角來整合各類保護地，統(tǒng)一協(xié)調(diào)日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營監(jiān)管等工作。  

《總體方案》提出，建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制。同時規(guī)定：“國家公園設(shè)立后整合組建統(tǒng)一的管理機構(gòu)，履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)關(guān)系�？筛鶕�(jù)實際需要，授權(quán)國家公園管理機構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。”《總體方案》也給出了禁令：“國家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護地類型。”其實，如果不能在一個完整的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)一地一牌、一地一主的體制保障，國家公園就相當(dāng)于只是在原有保護地管理機構(gòu)基礎(chǔ)上再掛一塊牌子。管理機構(gòu)如果沒有責(zé)權(quán)相當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)就不可能依法行政，且機構(gòu)的管理權(quán)還需以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)。  

當(dāng)然，統(tǒng)一事權(quán)涉及既有利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，直接影響到權(quán)、錢分配，所以這也是建立國家公園體制的難點所在。這就需要分級行使所有權(quán)。  

分級行使所有權(quán)在《總體方案》中已有提及�！犊傮w方案》中指出，部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。其目的就是為了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確，使統(tǒng)一的管理機構(gòu)有權(quán)統(tǒng)才有責(zé)管。  

過去，我國自然保護地保護和管理的通病是產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)管理不到位、資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊。中央深改組第三十次會議審議通過了《關(guān)于健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點方案》，會議指出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，將所有者職責(zé)從自然資源管理部門分離出來，集中統(tǒng)一行使，負(fù)責(zé)各類全民所有自然資源資產(chǎn)的管理和保護。要堅持資源公有和精簡統(tǒng)一效能的原則，重點在整合全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，探索中央、地方分級代理行使資產(chǎn)所有權(quán)�！犊傮w方案》順應(yīng)了這一要求，并明確了管理機構(gòu)的資格：“國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記。”  

這樣，國家公園管理機構(gòu)能在資源上做主，才可能在管理上當(dāng)家：對于中央直接行使所有權(quán)的國家公園，其管理機構(gòu)是全部資源的主人；對這部分資源由省政府代理行使的國家公園，其管理機構(gòu)實際也上收了過去常常由縣級地方行使的所有權(quán)，且與六大項權(quán)力結(jié)合后同樣能實現(xiàn)對集體所有制資源的有效監(jiān)管。概括起來就是，中央和地方以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)進行權(quán)利劃分，在資源管理上，誰是產(chǎn)權(quán)所有者誰就有相應(yīng)的權(quán)責(zé)；在保護上，以國家公園管理機構(gòu)為基礎(chǔ)進行統(tǒng)一且唯一的管理；其他政府事務(wù)以地方政府為主。  

如何形成國家公園監(jiān)管的長效機制？  

各方參與的長效機制本質(zhì)上就是利益共同體的機制  

中國環(huán)境報：目前，我國國家公園體制試點建設(shè)進展如何？  

蘇楊：習(xí)近平總書記在十九大報告中回顧過去工作時說：“國家公園體制試點積極推進。”這表明中央和相關(guān)政府部門在積極推進國家公園體制建設(shè)。但國家公園體制試點既是為了加強保護和體現(xiàn)全民公益性的既得利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，也是發(fā)展方式的創(chuàng)新，涉及面廣、難度大。目前，10個試點區(qū)的進展參差不齊，即便是進展較快、矛盾較少的三江源國家公園，按照《總體方案》的要求來看仍有不少短板。  

為此，《總體方案》中明確：“綜合考慮試點推進情況，適當(dāng)延長建立國家公園體制試點時間。”這就給了地方更多的空間、用更全面的方式來統(tǒng)籌解決“權(quán)、錢”相關(guān)體制改革難題，并在跨省統(tǒng)一管理、地役權(quán)等保護方式創(chuàng)新上形成不同類別的解決方案，這樣才可能在統(tǒng)一的頂層設(shè)計下因地制宜建好國家公園體制，并據(jù)此在2020年前基本讓符合《總體方案》的國家公園成形。我想，要達(dá)到十九大報告中“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的目標(biāo)，還需要更多努力。  

中國環(huán)境報：如何形成國家公園監(jiān)管的長效機制？在這方面，國外有哪些先進經(jīng)驗可以借鑒？  

蘇楊：按照《總體方案》，國家公園有實施最嚴(yán)格保護的說法，還有責(zé)權(quán)利相當(dāng)?shù)膰夜珗@管法。但是，國家公園管理機構(gòu)畢竟人數(shù)有限，因此，就操作性而言，國家公園體制的特點是：先形成利益共同體，才能形成生命共同體。各方參與的長效機制本質(zhì)上就是形成利益共同體的機制，實現(xiàn)的措施主要是兩點：要錢和掙錢。  

《總體方案》中有個新增亮點：中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級政府的由中央和省級政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。加大政府投入，推動國家公園回歸公益屬性。就是說，國家公園，中央出錢。這就使國家公園的中央事權(quán)得以體現(xiàn)，使地方搞好保護、提供生態(tài)產(chǎn)品有了一種變現(xiàn)的渠道。  

但要錢還是不行，真正形成長效機制，還需要以保護為基礎(chǔ)掙錢，也就是說，將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。在這方面，法國國家公園體制改革提供了很好的借鑒。原先采用“類美國體制”垂直管理的法國國家公園，在與周邊矛盾頻發(fā)的情況下，于2006年開始改革，通過國家公園產(chǎn)品品牌增值體系，構(gòu)建了將資源環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)勢并通過品牌平臺體現(xiàn)為價格和銷量優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化體系，使綠水青山可持續(xù)地轉(zhuǎn)化為金山銀山，形成了多方共抓大保護的局面。  

從法國的情況可以看出，有了綠色發(fā)展且全民參與的替代產(chǎn)業(yè)，才可能像《總體方案》所述的“建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制”。  

而且，《總體方案》不再提“十項全不能”，而是理性提出“除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外”，這就使其具備了更好的邏輯自洽：禁區(qū)如何體現(xiàn)國家代表性和全民公益性？要給地方出路，不讓飲鴆止渴，那么放水養(yǎng)魚的水在哪兒呢？《總體方案》專門提出了“引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)”，未來還有專項資金支持。這就是疏堵結(jié)合，開源放水，使地方政府有事可干、有錢可賺。但是，這個過程中，地方政府要舍去亂掙的錢、得到規(guī)范的餉、變出綠色的財、達(dá)成公益的實。  

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