水是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經濟資源，隨著我國經濟社會的發(fā)展，人口資源環(huán)境的壓力加大，水資源匱乏和水污染所構成的水危機依然是我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的制約因素。工業(yè)及生活污水和廢水排放量的日益增加，不僅導致流域及地下水體等使用功能的大幅度下降，還造成可利用水資源的不斷減少，因而給經濟及社會的可持續(xù)發(fā)展帶來了極大的影響。在這一狀況下，水資源保護及流域污染治理刻不容緩。  

1水資源保護及流域水污染治理現(xiàn)狀  

根據(jù)中國污水處理行業(yè)現(xiàn)狀分析與發(fā)展趨勢研究報告(2016年版)，目前，我國城市污水處理行業(yè)改革處于不斷探索和深化的過程中。國家明確提出了對公用事業(yè)進行開放，允許社會資本進入公共行業(yè);同時，要求在壟斷行業(yè)放寬市場準入，引入競爭機制。這為城市污水處理產業(yè)化發(fā)展帶來了契機。  

不同地區(qū)的社會、經濟發(fā)展水平不同，城市污水處理產業(yè)化發(fā)展的程度有所區(qū)別，總體而言，可以分為三大類：第一類是以北京、上海、深圳等經濟發(fā)達城市為代表。在大量投資建設的拉動下，該類城市的污水處理已進入產業(yè)化逐步完善期。管理部門對市場化的理解逐步深刻，不僅關注引資因素，更關注效率的核心目標;產業(yè)化相關政策陸續(xù)出臺，政府監(jiān)管已經基本到位;傳統(tǒng)國營企業(yè)主體完成改制，企業(yè)競爭力明顯提高。第二類是江蘇、浙江、廣東等沿海地區(qū)具有一定經濟基礎的城市，大都出臺了一些城市污水處理產業(yè)化、市場化發(fā)展的促進性政策，明確了發(fā)展方向;收費體系逐步建立和完善，政府資產和行業(yè)監(jiān)管的角色正逐步理順;呈現(xiàn)較好的競爭態(tài)勢，逐漸成為投資的熱點區(qū)域。第三類是內地省市在國債等國家財政支持政策的促進下，在國家污水處理產業(yè)化政策的要求下，被動或主動地都以文件的形式確認了產業(yè)化的發(fā)展方向，積極開展了以引資為主要目標的產業(yè)化探索;污水收費初步建立，傳統(tǒng)行業(yè)主體的改制滯后。  

據(jù)中國產業(yè)調研網(wǎng)發(fā)布的中國污水處理行業(yè)現(xiàn)狀分析與發(fā)展趨勢研究報告(2016年版)顯示，國務院印發(fā)的《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》明確指出，“十二五”期間，全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃投資近4300億元。規(guī)劃指出，城鎮(zhèn)生活污水處理設施建設的資金投入，以地方為主。地方各級人民政府要切實加大投入力度，確保完成規(guī)劃確定的各項建設任務。同時，要大力促進產業(yè)化發(fā)展，因地制宜，努力創(chuàng)造條件，完善相關政策措施，積極吸收各類社會資本，促進投資主體與融資渠道的多元化。此外，還鼓勵利用銀行貸款、外國政府或金融組織優(yōu)惠貸款和贈款。國家將根據(jù)規(guī)劃任務和建設重點，繼續(xù)加大資金扶持力度，對各類設施建設予以引導和適當支持。而對于整個污水處理行業(yè)來說，未來幾年內將迎來重要的發(fā)展機遇。  

根據(jù)環(huán)境保護部2016年發(fā)布的《2015中國環(huán)境狀況公報》顯示，全國423條主要河流、62座重點湖泊(水庫)的967個國控地表水監(jiān)測斷面(點位)開展了水質監(jiān)測，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質斷面分別占64.5%，26.7%，8.8%。以地下水含水系統(tǒng)為單元，潛水為主的淺層地下水和以承壓水為主的中深層地下水為監(jiān)測對象的5118個地下水水質監(jiān)測點中，水質為優(yōu)良級的監(jiān)測點比例為9.1%，良好級的監(jiān)測點比例為25.0%，較好級的監(jiān)測點比例為4.6%，較差級的監(jiān)測點比例為42.5%，極差級的監(jiān)測點比例為18.8%。338個地級以上城市開展了集中式飲用水水源地水質監(jiān)測，取水總量為355.43億噸，達標取水量為345.06億噸，占97.1%。冬季、春季、夏季和秋季，劣四類海水海域面積分別占中國管轄海域面積的2.2%，1.7%，1.3%和2.1%。污染海域主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、江蘇沿岸、長江口、杭州灣、浙江沿岸、珠江口等近岸海域。  

2水資源保護及流域水污染治理亟需解決的問題  

(一)水污染糾紛和用水矛盾時常發(fā)生。流域水環(huán)境具有不可分割的整體性，但是人為行政區(qū)劃卻使這種整體性被打破，由此引發(fā)一系列弊端和糾紛，這幾乎成了中國水污染治理的一項制度痼疾。例如在企業(yè)排污的情況下，可能是一家企業(yè)排污，也可能是多家企業(yè)共同排污，尤其是多家企業(yè)共同排污時，各個企業(yè)責任的輕重往往較難區(qū)分，出現(xiàn)紛爭時互相推諉，使得糾紛呈現(xiàn)復雜性和交叉性。此外,持續(xù)時間長。水污染糾紛往往發(fā)生在不同的行政區(qū)域之間，涉及的當事人較多，各自的利益傾向性明顯，新舊糾紛交叉，長期累積得不到解決。例如江蘇、浙江兩省邊界水污染案例幾十年還難以得到徹底解決。  

(二)水資源管理出現(xiàn)水量和水質分離的問題。目前,許多城市隨著城市規(guī)模的不斷擴大,加之在經濟發(fā)展過程中缺乏對當?shù)厮Y源條件及用水需求進行科學論證和有效管理,從而導致河道污染、水生態(tài)系統(tǒng)惡化,用水日益緊張等一些問題,以致人均占有水資源量逐步減少。水環(huán)境污染日益嚴重,飲用水源安全受到威脅。相關部門未能有效地對用水總量進行控制和定額管理,對實際用水量缺乏有效的監(jiān)督,水量分配缺乏科學性。  

(三)不同用水水域的水質安全得不到有效保障。由于缺乏保護區(qū)劃分技術規(guī)范，劃定的保護區(qū)范圍大多都是指定范圍的水域和陸域，沒有經過科學的計算，科學性較差，保護區(qū)作用不能得到充分發(fā)揮。劃定方法不統(tǒng)一，管理制度不明確，地方各自為政，自行制定劃分方法，導致水資源污染問題的責任方不明確，因而難以保障不同用水水域的水質安全。  

(四)水資源保護和管理不夠系統(tǒng)化、信息化和實用化。近年來，水資源保護投入資金偏低，致使水資源保護機構監(jiān)測設備落后，分析儀器陳舊，從而在很大程度上影響了水資源保護的效率。對于水資源保護技術的研究已經有了一定的進展，如節(jié)水技術、水污染防治技術、監(jiān)測評價技術、規(guī)劃技術、工程影響分析等的研究成果已經全面推廣，但是仍然存在一些問題，比如研究側重于自然科學技術方面，而管理科學研究量較少，這些問題已經制約了管理體制的完善，對于開發(fā)新材料、新工藝、新技術不能提供有力的決策依據(jù)。  

3水資源保護及流域水污染治理的對策建議  

(一)實行水功能區(qū)限制排污。根據(jù)河湖水域具體情況，劃分我國7大流域主要河流和湖泊水功能區(qū)，確定相應的水質保護目標。規(guī)劃建立以水功能區(qū)(特別是飲用水功能區(qū))為核心的水資源保護和監(jiān)控系統(tǒng)，有效解決行政邊界水污染糾紛問題，主持編制全國水源地水質標準和保護規(guī)范。分析計算主要水功能區(qū)的污染物允許排放量，制定流域污染物容量總量控制策略，建立流域污染物削減與水質改善工程建設優(yōu)化模型。建立以飲用水源功能區(qū)為核心的流域水資源保護和監(jiān)管系統(tǒng)，研究制定全國供水水源區(qū)水質標準和保護規(guī)范。依據(jù)水功能區(qū)劃，建立全國河湖主要控制斷面水質監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，適時預報全國主要河湖水質變化過程，分析評估水功能區(qū)達標狀況。探討流域水量和水質統(tǒng)一管理的途徑，開發(fā)以流域經濟社會發(fā)展、水功能區(qū)狀況、污染源控制和水質改善工程建設等管理信息平臺。  

(二)開發(fā)水域水質改善技術以提高水域納污能力。開發(fā)水域水質改善技術，以提高水域納污能力。一是借助于無砂砼墻、植物和濾紙，以及濾料表面的微生物，截留和去除徑流面源污染物。二是利用仿生植物對河流微污染水體強化凈化。該技術不僅具有顯著凈污效應，而且又不影響河道的行洪和航運功能。三是開發(fā)生態(tài)滲濾型凈水丁壩系統(tǒng)。截留凈化河流水體泥沙和污染物質，改善河流水質。四是實施河流橫斷面上的溢流壩抬高水位的建筑工程，改造建成功能復合的透水溢流壩。五是建設具有截水凈污的人工濕地生態(tài)溝，并通過平臺下部間斷的滲濾體，過濾溝內水體并進入主河道，使水質得到改善。六是通過溢流壩抬高河流水位，在河岸側設置低于堰頂水位的出水口，水體流經逐級下降的濕地系統(tǒng)，通過植物、卵石、微生物和逐級水體曝氣，改善水質。七是以植物和生物球體組成隨水位變化的浮床體，構成植物吸附、微生物轉化和水生動物吸收的水域污染物凈化裝置，強化對污染物的凈化。  

(三)將水污染防治的工作全面貫徹落實到各級地方政府。任命各級地方政府的領導為水污染防治工作首要負責人，流域管理機構負責水資源的開發(fā)管理工作。將水資源的防治工作納入到各級政府官員和流域機構領導的年度考核范圍內，如有問題必須嚴肅處理。同時，要加強臨近地方政府間的水資源管理的合作溝通，全面實施水污染防治工作。  

(四)統(tǒng)籌建立全國統(tǒng)一的流域管理體制。集各個流域管理機構，成立統(tǒng)一的委員會，賦予其一定的行政能力，令各部門統(tǒng)一管理，相互監(jiān)督，協(xié)調工作。具體工作職能包括以下幾點：分析研究流域的環(huán)境容量、合理分配水量、控制污水排放量、制定污水排放量和排放物的標準、做好水資源的污染檢測工作、做好各單位工作監(jiān)督等。  

(五)完善水污染防治的運行機制。通過法律來規(guī)范水資源污染問題的責任方向，通過相關機制和政策來確立水污染防治工作的重點。以相應的法律法規(guī)嚴格約束社會各界單位、企業(yè)以及個人的行為，嚴厲懲罰以一己之私破壞水資源的行為。合理利用法律政策，控制各大中型企業(yè)的污水排放量，激勵人們參加到水資源建設的隊伍之中。  

建議人：  

王超中國工程院院士、河海大學副校長  

吳東敏科技譯協(xié)常務理事 河海大學

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