“十三五”時期是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵期，水環(huán)境質(zhì)量改善對于補齊生態(tài)環(huán)境問題短板具有突出意義。我國的水環(huán)境問題十分復(fù)雜，水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)惡化三大問題并存，水環(huán)境質(zhì)量改善面臨著前所未有的多重壓力。  

筆者認為，應(yīng)從環(huán)境可承載、社會經(jīng)濟可接受的角度，建立一套精準高效的流域水環(huán)境質(zhì)量管理體系，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的雙贏目標。  

1質(zhì)量提升，實現(xiàn)流域尺度與行政區(qū)劃尺度相結(jié)合  

在流域尺度科學(xué)決策，在行政區(qū)劃尺度高效管理，能夠保證流域總量控制的科學(xué)性和可操作性。  

近年來，隨著點源排放引起水環(huán)境污染問題逐步得到控制，非點源污染產(chǎn)生的氮、磷等營養(yǎng)物質(zhì)過量輸入導(dǎo)致的富營養(yǎng)化問題已經(jīng)成為河流水環(huán)境惡化的主要原因。而非點源污染往往會隨地表和地下徑流在環(huán)境中進行更為復(fù)雜的遷移和轉(zhuǎn)化，所需要管控的空間范圍更廣，影響水質(zhì)改善因素的區(qū)域差異更大，防治也更加困難。  

水環(huán)境的自然屬性決定了水環(huán)境質(zhì)量改善必須從流域尺度，統(tǒng)籌考慮點源和非點源污染傳輸全過程，綜合分析水（降水、徑流、壤中流等）、土壤、地形、植被、受納水體的生態(tài)功能等多種要素對水環(huán)境質(zhì)量的相互影響。在考慮污染物傳輸過程和末端技術(shù)削減效應(yīng)的基礎(chǔ)上，建立“容量—總量—質(zhì)量”相關(guān)聯(lián)的協(xié)同動態(tài)響應(yīng)關(guān)系，準確計算流域整體的水環(huán)境容量。然后，在考慮流域內(nèi)各行政單元的污染物排放量、社會經(jīng)濟基礎(chǔ)及發(fā)展對環(huán)境容量需求的前提下，以流域“社會—生態(tài)”系統(tǒng)承載力為基礎(chǔ)，將流域污染物總量削減目標合理分配到各行政單元內(nèi)，在分配中應(yīng)把握公平和效益的原則，充分反映水污染物總量減排任務(wù)分配的社會性、經(jīng)濟性和歷史累積性。  

筆者認為，在流域尺度科學(xué)決策，在行政區(qū)劃尺度高效管理，能夠保證流域總量控制的科學(xué)性和可操作性。同時，還可突破以流域為單元進行科學(xué)決策和以行政邊界為單元進行管理的兩個空間層次無法完全重合的困境。  

2精準發(fā)力，做到精準化與差異化相結(jié)合  

通過對流域水環(huán)境污染風(fēng)險等級進行精細化的劃分，能夠有效避免“一刀切”的管理方法所導(dǎo)致的總成本投入大幅度增加，而實際產(chǎn)生的生態(tài)效益卻較為有限的困境。  

首先，全口徑核算污染物排放量，準確識別水污染時空分布特征及主導(dǎo)因素，分類施策。從流域整體的角度，通過對污染源及污染物產(chǎn)生量進行清單式的全口徑核算，污染源清單利用分類或排序方法標明對每一個潛在風(fēng)險的關(guān)注程度，準確識別不同污染源的時間、空間分布特征，以減少或消除這種潛在風(fēng)險。關(guān)注的污染物除了常規(guī)的化學(xué)類指標外，也可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，增加或減少對公眾健康構(gòu)成威脅的污染物清單內(nèi)容。例如，在《貴安新區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃》中規(guī)定的污染源清單包括居民生活、畜禽養(yǎng)殖、工業(yè)點源以及農(nóng)田種植等類型。重要的典型潛在污染源包括垃圾填埋場、地下或地上儲油罐以及住宅或商業(yè)化糞池系統(tǒng)等。  

其次，全流域識別污染關(guān)鍵源區(qū)，確保管控措施在空間上精準落地，分區(qū)控制。根據(jù)已有的研究成果，就流域整體而言，少數(shù)區(qū)域的非點源污染物排放量往往占據(jù)全流域排放總量的絕大比例，通常情況下只占流域總面積10%~20%的區(qū)域，對流域非點源污染負荷的貢獻量達到80%左右。這些污染負荷較高的區(qū)域通常被稱為非點源污染關(guān)鍵源區(qū)（CriticalSourceAreas，CSAs），也是對流域內(nèi)水環(huán)境整體狀況有決定性影響的污染敏感區(qū)域。包括對水環(huán)境造成損害的重點污染源（產(chǎn)生量）和主要的陸面?zhèn)鬏斖ǖ�，兩者的結(jié)合即稱之為關(guān)鍵源區(qū)。  

由于非點源污染所具有的廣域性、分散性、不確定性等特征，污染物的產(chǎn)生由流域內(nèi)的多個離散/聚合型的空間單元所構(gòu)成，且通常受到區(qū)域性的氣候、水文、地形、土壤、土地利用以及管理方式等因素的影響，具有明顯的空間異質(zhì)性，不同的空間單元內(nèi)污染物的產(chǎn)生量、傳輸形式以及對受納水體的影響差異明顯。從流域整體全面鋪開實施控制措施，需要耗費大量的人力、財力和物力。  

針對非點源污染的這些特點，可通過對水環(huán)境污染高風(fēng)險地塊及其潛在的傳輸路徑進行精準的識別和劃分。在考慮流域水環(huán)境污染物的差異性以及相似性的前提下，對流域進行非點源污染控制區(qū)劃，精準識別流域水環(huán)境污染的關(guān)鍵源區(qū)，將有限的資金、技術(shù)及政策紅利投向?qū)α饔蛩h(huán)境質(zhì)量改善影響最為顯著的少數(shù)區(qū)域。集中力量重點突破，這對于實現(xiàn)流域水環(huán)境污染物的全過程控制具有重要的指導(dǎo)意義。  

以《貴安新區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃》為例，通過對流域水環(huán)境污染關(guān)鍵源區(qū)的識別，篩選影響水環(huán)境污染物傳輸?shù)年P(guān)鍵控制因子，以此為基礎(chǔ)劃定流域水環(huán)境污染控制分區(qū)。制定了3類污染控制區(qū)劃方案，分別是以近河道耕種區(qū)為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)綜合整治區(qū)、以農(nóng)村生活污染及畜禽養(yǎng)殖區(qū)為主的污染治理區(qū)，以及以高坡度強降雨區(qū)為主的生態(tài)修復(fù)區(qū)。僅僅移民搬遷一項措施，就可節(jié)省成本投入約65%，同時實施強化控制措施的區(qū)域僅占原控制區(qū)域面積的41%，有效減輕了由于實施環(huán)境保護政策而帶來的社會經(jīng)濟和政策壓力。  

第三，全過程水陸一體配置差異化控制措施，分級治理。流域水環(huán)境綜合管理的實質(zhì)是污染物的“源—過程—匯”的綜合協(xié)同管理。需要在過去單項技術(shù)突破的基礎(chǔ)上，從流域整體對水環(huán)境污染實行系統(tǒng)控制，加快建立“源區(qū)識別(recongnition)—源頭削減(reduce)—末端滯留(retain)—循環(huán)利用(reuse)—生態(tài)修復(fù)(restore)”的“5R”控制技術(shù)體系，構(gòu)建全類型、全過程、全流域（區(qū)域）的立體防控網(wǎng)絡(luò)。  

從污染物的遷移轉(zhuǎn)化過程來看，主要包括城市徑流傳輸、坡面水土流失、農(nóng)田徑流傳輸以及土地利用與覆蓋的攔蓄等過程。從污染物的末端削減（匯）的角度來看，主要是指污染物到達受納水體及其周邊濕地系統(tǒng)后的自凈削減過程。其中陸面管控措施主要是針對重點污染源和傳輸過程的管理，水體控制措施則可通過河流的生態(tài)流量調(diào)節(jié)等來實現(xiàn)水陸統(tǒng)籌的管理。其中陸面管控措施中的源頭控制主要包括農(nóng)藥化肥施用量的削減、保護性耕種措施的實施等；過程削減措施主要包括流域內(nèi)土地利用格局的調(diào)整及植被緩沖帶、人工濕地等工程型措施的建設(shè)等。  

通過對流域水環(huán)境污染風(fēng)險等級進行精細化的劃分，能夠有效避免“一刀切”的管理方法所導(dǎo)致的總成本投入大幅度增加，而實際產(chǎn)生的生態(tài)效益卻較為有限的困境。根據(jù)污染源清單及潛在風(fēng)險，分區(qū)、分級配置流域水環(huán)境污染治理措施，并結(jié)合GIS技術(shù)對流域內(nèi)的水污染高風(fēng)險地塊實施空間降尺度處理，最大限度地精確識別高風(fēng)險地塊，確保政策措施的精準落地和作用的發(fā)揮。尤其是針對可能涉及到移民搬遷問題的保護區(qū)劃定，作為一種逐步達到國家有關(guān)規(guī)定的過渡方案，因地制宜，通過將關(guān)鍵源區(qū)識別結(jié)果和確保水質(zhì)達標的河湖岸緩沖帶劃定方案相結(jié)合，對原有飲用水水源保護區(qū)劃定方案進行精細化區(qū)分，綜合劃定不同水污染風(fēng)險等級，逐步分批搬遷。過渡期間，要結(jié)合污染源清單，針對不同風(fēng)險分區(qū)內(nèi)的不同污染源提出相應(yīng)的管控措施，更能體現(xiàn)出流域水環(huán)境分區(qū)、分類、精細化管理措施的優(yōu)勢。如貴州省《貴安新區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃》中就通過采用以上精細化劃分方法，對原定飲用水水源保護區(qū)劃方案進行精細化修訂，進而配置差異化的政策措施。與在原飲用水源保護區(qū)一、二級風(fēng)險區(qū)內(nèi)全面鋪開配置政策措施相比，僅移民搬遷措施一項，就能夠節(jié)約成本投入約31億元。  

第四，全方位分析流域社會—生態(tài)系統(tǒng)承載力，分時調(diào)控。為了保證年際和年內(nèi)河流水量變化對水環(huán)境容量的動態(tài)影響，需要構(gòu)建時間上分段調(diào)控的“容量—總量—質(zhì)量”控制體系。計算河流在豐、平、枯3個不同季節(jié)/年份的生態(tài)流量，以此來調(diào)整河流的環(huán)境容量和質(zhì)量。以《貴安新區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃》為例，采用氣候模式數(shù)據(jù)，用歷史時間序列數(shù)據(jù)分析氣候水文周期變化規(guī)律�？紤]未來20年變化情景，分別計算豐、平、枯不同水文年河流徑流量以及主要污染物的環(huán)境容量�；谒h(huán)境容量的上下限，分別采取不同的控制措施，如在枯水年，由于河流生態(tài)流量較小，采取陸面控制措施仍無法使河流水質(zhì)達標，因此需要通過上游調(diào)水，增加生態(tài)流量，以保證下游水質(zhì)達標。同時對面源污染也需要在不同水文年采取差異化的控制措施，如在豐水年，河流流量大、流速快，同時由于降水增加，土壤含水量接近飽和，地表徑流產(chǎn)流迅速，因此，需要增加地表截留措施的配置面積，以降低水土流失導(dǎo)致的面源污染風(fēng)險。而在枯水年，則需要對人工濕地等需水量較大的面源污染控制措施進行補水，以調(diào)節(jié)截污植物的生態(tài)功效，提高面源污染治理的效率。  

3協(xié)調(diào)發(fā)展，以最小代價實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量改善  

有必要對政策措施的成本—效益進行分析和評價，選擇成本效益高、便于推廣，且可接受度高的政策措施進行實施，是決定措施是否適用的關(guān)鍵步驟。  

受流域自然地理特征、生態(tài)環(huán)境承載力背景等因素的影響，水環(huán)境質(zhì)量的改善，并不會隨著污染物的減排而呈現(xiàn)線性下降的趨勢。污染物減排量增加的邊際效益存在關(guān)鍵閾值點，減排量達到拐點后，再付出巨大的經(jīng)濟代價來實施減排，所獲取的水質(zhì)改善效益極為有限。  

不同于傳統(tǒng)點源污染管理中政府主導(dǎo)的特點�？紤]到非點源污染的農(nóng)業(yè)屬性較強，流域水環(huán)境的管理需要在政府主導(dǎo)的前提下，以農(nóng)民為主體參與到流域水環(huán)境污染的治理中來。因此，政策措施的成本效益較高是其能夠被農(nóng)民采納和應(yīng)用并順利實施的關(guān)鍵因素。  

基于流域水污染關(guān)鍵源區(qū)識別的結(jié)果來配置政策措施是合理的做法，但是由于所識別的關(guān)鍵源區(qū)并非均勻、連續(xù)的分布于內(nèi)部，因此其所在位置的自然地理特征、社會經(jīng)濟狀況、水文、氣象以及空間尺度的大小等均會對政策措施效果產(chǎn)生一定的影響。不同條件下的政策措施的成本-效益分析結(jié)果的差異性也較大。如不同寬度的緩沖帶和不同深度的人工濕地對污染物的削減能力是不同的，同時其投資成本也不同。  

因此，有必要對政策措施的成本—效益進行分析和評價，選擇成本效益高、便于推廣，且可接受度高的政策措施進行實施。這是決定措施是否適用的關(guān)鍵步驟，對于實現(xiàn)政策措施在空間布局上的成本—效益優(yōu)化配置具有重要的指導(dǎo)作用。同時，對于在有限的資金和我國人多地少的現(xiàn)實條件下實現(xiàn)環(huán)境效益的最大化具有重要的實踐意義。

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