“我們曾經(jīng)組織學(xué)生做志愿者活動,在一條小河溝旁邊清理垃圾,一天就撿了8000多個瓶子,主要是農(nóng)田施藥、施肥后丟棄的瓶子,許多瓶子里農(nóng)藥還沒有用完就被扔在河邊。”全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任、中國環(huán)境資源法研究會副會長呂忠梅近日在接受《法制日報(bào)》記者采訪時,講起了她過去組織學(xué)生調(diào)研時的一個細(xì)節(jié)。  

或是看到記者有些吃驚,呂忠梅無奈地笑道:“我當(dāng)時也被這個數(shù)字嚇了一跳,可見當(dāng)?shù)氐奈廴居卸鄧?yán)重。不僅河水、河床及邊坡會被嚴(yán)重污染,受污染的河水如果用于灌溉、洗滌等,也會對土壤造成污染。”  

“事實(shí)上,這樣的例子并不少見,我國土壤污染防治已到了迫在眉睫的地步。”談到土壤污染,呂忠梅毫不掩飾自己的憂慮。  

然而,由于土壤污染防治領(lǐng)域的法律制度空缺,土壤污染防治工作呈現(xiàn)無法可依狀態(tài),嚴(yán)重制約了土壤污染問題的有效解決。  

“誰來管、管什么、受害了找誰、誰來追究責(zé)任、誰來承擔(dān)責(zé)任……因?yàn)槿鄙偻寥牢廴痉乐畏?土壤污染防治的權(quán)利主體、責(zé)任主體、管理范圍和對象都不十分清楚,土壤污染防治工作呈碎片化、無統(tǒng)籌的局面。”呂忠梅說。  

但這樣的不良局面,在未來有望得到改善。  

在近日舉行的第五屆中國環(huán)境修復(fù)發(fā)展戰(zhàn)略論壇上,全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會法案室主任付莎表示,土壤污染防治法草案征求意見稿已經(jīng)形成,目前正在征求意見。  

“征求意見工作從11月10日開始,我們向120多家機(jī)構(gòu)、協(xié)會、企業(yè)、專家發(fā)放了征求意見稿,時間為一個月。力爭2017年提交全國人大常委會會議審議。”付莎表示。  

呂忠梅在研究之后認(rèn)為,征求意見稿將風(fēng)險(xiǎn)防控放在了突出位置并制定了較為系統(tǒng)的制度,比起過去的末端治理理念有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。把土壤污染防治工作的落腳點(diǎn)落在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防上,這種思路值得贊賞。  

土壤污染長期積累難被察覺  

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授高桂林11月20日披露,據(jù)統(tǒng)計(jì),我國每年有1200萬噸糧食受土壤重金屬污染,造成損失每年可達(dá)200億元人民幣。  

國家發(fā)改委新聞發(fā)言人趙辰昕11月30日表示,我國土壤污染加劇,耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率近20%。  

……  

近期披露出來的幾組數(shù)據(jù),讓人們對土壤污染的“威力”感到震驚。  

“土壤安全直接關(guān)系到我們每個人的生命安全。首先是我們?nèi)绻麤]有安全的食品,生命健康將受到最大的威脅。而我們的食品原料都來自于土壤,受到污染的土壤中長出的食品原料,是無法通過加工變得安全的。其次是我們的住行安全,如果我們的房子蓋在被污染的土地上或者我們生活的主要場所被污染了,我們的生命健康同樣會受到威脅。”呂忠梅說,這樣的警告并非危言聳聽。  

今年4月,常州外國語學(xué)校“毒地”事件被媒體曝光,導(dǎo)致該校641名學(xué)生被送醫(yī)檢查,有493人出現(xiàn)皮炎、濕疹、支氣管炎、血液指標(biāo)異常、白細(xì)胞減少等異常癥狀,個別的還被查出淋巴癌、白血病等惡性疾病。消息一出,國人震驚。  

環(huán)境保護(hù)部和國土資源部2014年聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》披露,重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)、固體廢物集中處理處置場地等地塊及周邊土壤超標(biāo)率均在20%以上,最高達(dá)36.3%。  

“由于我們對所住社區(qū)用地的歷史數(shù)據(jù)幾乎一無所知,導(dǎo)致了一個可怕的現(xiàn)實(shí)——雖然沒有人愿意生活在垃圾場旁邊,但我們可能正居住在比垃圾場更具危害的‘毒地’之上。”在今年舉行的首屆中國環(huán)境資源法治高端論壇上,重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院院長陳德敏教授曾發(fā)出這樣的警告。  

在呂忠梅看來,與大氣污染和水污染相比,土壤污染具有積累性、隱蔽性、潛伏性、綜合性等特征,但是又不能像大氣污染、水污染那樣迅速而直接地被人們所感知。  

“土壤中的污染物質(zhì),可以通過皮膚接觸、手口接觸和食用受污染作物等途徑進(jìn)入人體,但它不會馬上造成危害,難以被察覺卻長期積累,達(dá)到一定程度就會出現(xiàn)嚴(yán)重的損害,有的潛伏期長達(dá)二三十年。一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的公害疾病,對生命健康造成的損害將難以逆轉(zhuǎn)。比如,兒童遭受鉛污染達(dá)到一定程度,將會終生弱智,并且發(fā)育不良。”呂忠梅說。  

法律缺失影響生態(tài)系統(tǒng)安全  

土壤污染長期得不到遏制的背后,是土壤污染防治領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法律的缺失。  

中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所副所長胡靜在接受記者采訪時坦言,面對土壤污染狀況日益嚴(yán)峻的態(tài)勢,我國在相關(guān)法律的制定上明顯滯后,已嚴(yán)重制約了土壤污染防治工作的開展。  

“因?yàn)槿鄙偻寥牢廴痉乐畏?缺乏土壤污染防治的工作體制,缺乏土壤污染防治的具體標(biāo)準(zhǔn),也缺乏土壤污染防治的制度依據(jù),發(fā)生了土壤污染事件不知道該由誰來承擔(dān)責(zé)任,如果這些問題不經(jīng)法律明確規(guī)定,土壤污染防治工作的碎片化、臨時性在所難免。”呂忠梅指出。  

而這種碎片化的弊端,不僅僅是對土壤污染防治的影響,它還關(guān)乎生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體。  

“土壤、大氣、水都是地球生態(tài)系統(tǒng)的組成部分,相互之間進(jìn)行著物質(zhì)循環(huán)、能量流動和信息傳遞。大氣中的污染物質(zhì)會通過降水落到地表水和滲透到地下水中,受污染的河流又通過灌溉造成灌溉區(qū)土壤污染。如果我們只在水污染和大氣污染防治領(lǐng)域立法,而不進(jìn)行土壤污染防治立法,就會出現(xiàn)環(huán)境介質(zhì)污染防治的漏洞,無法形成閉環(huán)系統(tǒng)。”在呂忠梅看來,土壤污染防治法的缺失,已經(jīng)影響到了整個生態(tài)系統(tǒng)的安全。  

盡管現(xiàn)行法律中有一些關(guān)于土壤污染防治方面的規(guī)定,但在呂忠梅看來,這些規(guī)定分散且不系統(tǒng)、缺乏可操作性,有些規(guī)定甚至明顯滯后,難以滿足當(dāng)前和今后土壤污染防治的迫切要求。  

呂忠梅解釋說,即使每一部法律中都有一兩條規(guī)定涉及土壤污染防治,也無法保證土壤污染防治系統(tǒng)有效進(jìn)行。“土壤與大氣、水為三大環(huán)境要素,幾乎所有的污染最終都會通過某種途徑進(jìn)入土壤。因此,土壤污染防治需要采取整體、綜合性的保護(hù)對策,零星、分散的規(guī)定顯然無法滿足要求。”  

而且,由于缺乏有效法律支撐,土壤污染防治工作中職責(zé)不清的問題也十分突出,其中土壤污染防治的責(zé)任主體、管理主體和管理流程等均沒有明確規(guī)定,不利于土壤污染防治工作有效落實(shí)。  

“我國還沒有土壤污染防治的專項(xiàng)法律,污染地塊和農(nóng)用地環(huán)境監(jiān)管的部門規(guī)章也沒有出臺,監(jiān)管無法可依。”在11月初全國人大常委會聯(lián)組會議中,環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在答復(fù)委員提問時表示。  

明確政府企業(yè)公眾防治義務(wù)  

如何改變現(xiàn)有的碎片化防治格局,是土壤污染防治工作面臨的重大難題。  

呂忠梅指出,目前我國土壤污染已經(jīng)陷入了“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的惡性循環(huán),這與“污染者負(fù)擔(dān)”的國際通行原則明顯不符。  

對此,征求意見稿在規(guī)定污染者擔(dān)責(zé)原則的同時,明確了政府、企業(yè)、公眾在土壤污染防治方面的義務(wù)。  

“這三者是土壤污染防治三大主體,在征求意見稿中我們規(guī)定了不同的責(zé)任。”付莎介紹,政府義務(wù)包括土壤污染防治工作管理體制、政府責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任與考核;一切單位和個人包括一般性權(quán)利義務(wù),尤其是污染者擔(dān)責(zé)的原則。  

“事實(shí)上,在土壤污染防治環(huán)節(jié)中涉及到多個主體,每個環(huán)節(jié)涉及到的主體都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染防治的責(zé)任。例如,單位建樓,該單位就是土地使用權(quán)人,如果不履行地塊調(diào)查的義務(wù),樓建好后出現(xiàn)了‘毒地’污染問題,該單位就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果是商品房開發(fā),開發(fā)商也要對地塊土壤狀況進(jìn)行詳查并采取相應(yīng)措施,如果以后出現(xiàn)了‘毒樓’,也要被追究責(zé)任。”呂忠梅舉例解釋。  

標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查和規(guī)劃制度是土壤污染防治的基本制度,也是政府在進(jìn)行土壤污染防治工作時的重要任務(wù)。  

付莎介紹,征求意見稿規(guī)定要建立土壤環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)體系,規(guī)定每十年組織一次土壤環(huán)境狀況普查。同時,為了彌補(bǔ)普查時間跨度較大的不足,還規(guī)定了地方人民政府可以擇期開展規(guī)劃調(diào)查以及建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。“我們希望整合現(xiàn)有各個部門的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),統(tǒng)一設(shè)置一個監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),按照統(tǒng)一規(guī)范進(jìn)行監(jiān)測,數(shù)據(jù)要上傳統(tǒng)一數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò),進(jìn)行共享。”  

為此,征求意見稿規(guī)定:國家建立土壤環(huán)境信息與數(shù)據(jù)共享機(jī)制。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會同國務(wù)院國土資源、農(nóng)業(yè)、住建、衛(wèi)生計(jì)生等主管部門建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息化平臺,實(shí)行數(shù)據(jù)動態(tài)更新和信息共享。  

與此同時,征求意見稿還規(guī)定將國家和地方土壤污染防治工作納入規(guī)劃,省級層面上可以制訂和批準(zhǔn)土壤污染防治專項(xiàng)規(guī)劃。  

在企業(yè)和個人層面,征求意見稿規(guī)定重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)和企業(yè),承擔(dān)年度匯報(bào)、定期監(jiān)測義務(wù),污染責(zé)任人依法公開土壤污染相關(guān)信息,以便于公眾對此監(jiān)督。  

“征求意見稿中規(guī)定基本原則是預(yù)防為主,保護(hù)優(yōu)先,分配管理,風(fēng)險(xiǎn)管控,安全利用,綜合治理,污染擔(dān)責(zé),公眾參與。”付莎介紹。  

解決防治資金投入不足問題  

我國土壤污染修復(fù)工作進(jìn)展緩慢,很大程度上受制于資金不足。  

在湖南省常德市石門縣白云鄉(xiāng),有一座1500多年歷史的全亞洲最大的雄黃礦,當(dāng)?shù)厣先f畝土地長期籠罩在砷污染的陰影中。2014年,石門砷污染修復(fù)被列入環(huán)保部當(dāng)年工作計(jì)劃中全國6個土壤修復(fù)治理重點(diǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目。  

然而,由于投入不足,進(jìn)度并沒有達(dá)到預(yù)期。據(jù)湖南省環(huán)保廳副廳長潘碧靈介紹,如果要治理修復(fù)核心污染區(qū)的8000畝到10000畝農(nóng)田,需要13.5億元左右。  

“因?yàn)槔掀髽I(yè)早已不存在,所以誰污染誰治理的原則難以落地,所有的錢都是由政府來出。然而,地方財(cái)政要拿出這么多錢來相當(dāng)困難。”潘碧靈說。  

“事實(shí)上,土地復(fù)墾、土壤污染修復(fù)資金在現(xiàn)行法律法規(guī)中都有涉及,例如土地管理法中就規(guī)定,土地出讓金中的一部分應(yīng)該用于土地復(fù)墾。”呂忠梅指出。  

“現(xiàn)在的問題是法律規(guī)定沒有執(zhí)行到位,如何確定土壤整治標(biāo)準(zhǔn),將各種相關(guān)資金集中使用并因地施策,不搞土壤修復(fù)一刀切,才是關(guān)鍵問題。”呂忠梅說。  

據(jù)了解,征求意見稿專門設(shè)置了“經(jīng)濟(jì)措施”章節(jié),提出要建立土壤污染防治基金。  

“法律試圖通過多種方式,解決資金籌集問題。首先規(guī)定了各級人民政府應(yīng)加強(qiáng)對土壤污染防治的相關(guān)投入。另外,還建立了土壤污染防治基金,規(guī)定了基金的來源和使用。”付莎表示。  

付莎介紹,基金有一套自己的運(yùn)作模式,通過基金運(yùn)作能夠更有效地解決目前土壤污染防治資金投入不足的問題。  

“我們希望政府組織的調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)制定、科研等常規(guī)性工作,能夠通過財(cái)政的渠道按部就班進(jìn)行。而另外一些歷史遺留問題,例如沒辦法找到污染責(zé)任人的土壤污染的場地,能夠通過基金來解決。”付莎說。

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