“毒土地”猶如一個隱形殺手，難以察覺卻直接危害人體健康，而這一問題的悲劇性在于，人類正是“毒土地”的始作俑者。土壤污染不是中國獨有的問題，隨著工業(yè)化的進程，世界其他地區(qū)也存在土壤污染，各國在以什么態(tài)度對待“毒地”的?本文旨在分析總結(jié)各國土壤污染防治相關(guān)立法、管理經(jīng)驗、監(jiān)測與治理市場。  

一.各國土壤污染防治立法  

中國：針對大氣、水和土壤三大環(huán)境介質(zhì)，我國已經(jīng)制訂了《大氣污染防治法》和《水污染防治法》，至今還沒有專門的土壤污染防治立法。有關(guān)土壤環(huán)境保護的法律規(guī)定分散在其他相關(guān)法律法規(guī)中，如《環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》以及《危險化學(xué)品安全管理條例》、《農(nóng)藥管理條例》、《基本農(nóng)田保護條例》、《土地復(fù)墾條例》等。這樣必然會出現(xiàn)土壤污染防治相關(guān)規(guī)定缺乏系統(tǒng)性和針對性的問題，不能滿足土壤污染防治工作的需要。因此，加快制訂一部專門的土壤污染防治法刻不容緩。為此，國務(wù)院于2016年5月31日發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》。值得一提的是，近年來，地方政府在土壤污染防治立法方面做了一些有益探索，為國家層面立法積累了經(jīng)驗。2015年12月，福建省人民政府發(fā)布《福建省土壤污染防治辦法》，從2016年2月開始實施。2016年2月，湖北省人大頒布《湖北省土壤污染防治條例》，從2016年10月1日開始實施。  

日本：日本是世界上土壤污染防治立法較早的國家。20世紀60年代，日本的“痛痛病”等公害事件訴訟的勝利推動了日本政府在環(huán)境治理方面的立法。為應(yīng)對1968年發(fā)生的“痛痛病”事件所反映的農(nóng)用地土壤污染問題，日本政府于1970年頒布了針對農(nóng)用地保護的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，并分別于1971年、1978年、1993年、1999年、2005年和2011年進行了修訂。隨著日本工業(yè)化進程的不斷加速，以六價鉻等重金屬污染為特點的城市型土壤污染日益顯現(xiàn)。為進一步滿足社會對城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年頒布了《土壤污染對策法》，彌補了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成為日本土壤污染防治的主要法律依據(jù)�！锻寥牢廴緦Σ叻ā芬卜謩e于2005年、2006年、2009年、2011年和2014年進行了修訂，進一步完善了相關(guān)制度。  

美國：美國最主要的土壤污染防治立法是1980年頒布的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責任法》(又名《超級基金法》)。該法是受到拉夫運河填埋場污染事件的直接推動而出臺的。該法實施后，被列入《國家優(yōu)先名錄》中67%的污染地塊得到了治理修復(fù)，130萬英畝的土地恢復(fù)了生產(chǎn)功能，多數(shù)污染地塊在修復(fù)后達到了商業(yè)交易之目的。此后，美國國會為緩解該法嚴厲的責任制度帶來的影響，通過以下法案進行4次修訂完善：1986年的《超級基金修正及再授權(quán)法》，1996年的《財產(chǎn)保存、貸方責任及抵押保險保護法》，2000年的《超級基金回收平衡法》和2002年的《小規(guī)模企業(yè)責任減免和綜合地塊振興法》。雖然《超級基金法》也存在一些不足，但該法對于快速有效地解決美國污染地塊的治理與修復(fù)問題起到了非常明顯的作用，震懾了土壤的可能污染者，也為其他國家土壤污染防治提供了借鑒。  

荷蘭：荷蘭1982年制訂了《暫行土壤保護法》，1986年制訂了《土壤保護法》。由于《暫行土壤保護法》是針對萊克爾克土壤污染事件而制訂的暫行法律，它在土壤修復(fù)體制上存在著不能充分應(yīng)對土壤污染的問題。1994年5月，荷蘭將1986年的《土壤保護法》和《暫行土壤保護法》兩部法律合并為新的《土壤保護法》。由于土壤污染防治的需要，該法又分別于1996年、1997年、1999年、2000年、2001年、2005年、2007年、2013年分別進行了修訂，2013年《土壤保護法》修訂后的最大特點在于其整合了此前制定的各種零散的土壤保護法案、決議和判決等，形成了較為系統(tǒng)、全面的新的《土壤保護法》。  

德國：德國為了應(yīng)對土壤環(huán)境問題，已構(gòu)建了以歐盟相關(guān)土壤保護指令和政策為指導(dǎo)，以《聯(lián)邦土壤保護法》為核心，以《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》、《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》、《聯(lián)邦污染控制法》、《肥料法》和《土壤評價法》等聯(lián)邦法律為配套，以地方各州土壤保護法為補充的土壤環(huán)境保護立法體系。德國1999年實施的《聯(lián)邦土壤保護法》是德國聯(lián)邦層面關(guān)于土壤環(huán)境保護的專門立法。該法規(guī)定每個土地所有者和使用者、可能致使土壤特性改變的行為人有防止和清除土壤污染的義務(wù)。聯(lián)邦政府有權(quán)基于土壤的價值和有關(guān)要求頒布相應(yīng)的行政法規(guī)。根據(jù)《聯(lián)邦土壤保護法》的規(guī)定，德國聯(lián)邦政府1999年7月17日頒布了《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》。該條例主要就可疑場地的調(diào)查和評估、土壤不利轉(zhuǎn)變和污染場地的補救、水土流失引起土壤不利轉(zhuǎn)變的預(yù)防、土壤不利轉(zhuǎn)變形成的風險預(yù)防等內(nèi)容進行了規(guī)定。該條例有四項規(guī)定具體事項的實體性附件。  

從各國土壤環(huán)境保護立法的模式來看，專項立法已經(jīng)成為世界土壤污染防治立法的潮流。從立法的過程看，由于認識和經(jīng)濟水平等多方面的原因，各國土壤環(huán)境保護立法不追求一步到位，而是循序漸進，采用逐步修訂的方式不斷強化土壤污染控制，使法律始終與時代同步。在土壤環(huán)境保護法的修訂過程中，完善對土壤污染控制的具體環(huán)節(jié)，同時培育與立法進程相適應(yīng)的土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)。  

二.各國土壤污染防治管理經(jīng)驗  

1.國際上土壤環(huán)境管理強調(diào)風險管控具體做法  

美國、加拿大、英國、荷蘭和澳大利亞等國家對污染地塊普遍采取風險管理的理念，建立土壤污染風險評估方法。針對不同污染地塊的不同規(guī)劃用地方式和功能，制定了基于風險管理的土壤環(huán)境風險篩選值，用于初步篩查關(guān)注污染物，啟動土壤污染調(diào)查和評估。  

在北美洲，美國根據(jù)住宅、商業(yè)/工業(yè)等不同用地方式頒布旨在保護人體健康的《土壤環(huán)境風險篩選值》，還頒布了旨在保護生態(tài)受體安全的《土壤生態(tài)篩選導(dǎo)則》。對于污染地塊的修復(fù)目標值，美國也是針對不同的用地方式，采用風險評估的模式，計算每一個地塊的修復(fù)目標值，從而經(jīng)濟有效地控制污染地塊的開發(fā)風險。加拿大考慮了農(nóng)業(yè)、住宅、商業(yè)和工業(yè)等用地方式下人群暴露情景，分別制訂了土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值，以保護人體健康土壤質(zhì)量指導(dǎo)值和保護生態(tài)土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值兩者中的最低值作為最終土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值。  

在歐洲，英國認為預(yù)防土壤風險與修復(fù)污染土壤同等重要，建立了污染土壤暴露風險評估導(dǎo)則�？紤]住宅、租賃農(nóng)地、工業(yè)用地等不同用地方式，以保護人體健康為原則制定土壤環(huán)境質(zhì)量指導(dǎo)值。荷蘭于1983年制定的《土壤環(huán)境保護暫行法》，基于土壤背景值和專家經(jīng)驗提出了最初的A、B和C土壤標準值體系。根據(jù)工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、居住用地和商業(yè)用地等不同的土地利用方式，確定土壤污染物的目標值和干涉值。只對超過干涉值的土壤進行修復(fù)，將受到污染但沒有超過干涉值的土壤納入可持續(xù)土地管理。荷蘭所有污染土壤中，90%納入了可持續(xù)管理。  

在澳洲和亞洲地區(qū)，澳大利亞在制定保護人體健康的土壤調(diào)研值標準時，分別考慮了住宅(2類)、娛樂、商業(yè)/工業(yè)等不同用地方式下的不同暴露情景。韓國在制定土壤污染預(yù)警標準值和土壤污染對策標準時，根據(jù)土壤污染敏感程度從高到低將土壤劃分為3類：一類土壤區(qū)包括水稻田和學(xué)校所在地;二類土壤區(qū)為森林、倉儲和娛樂用地;三類土壤區(qū)包括工業(yè)、道路和鐵路所在地。  

這些國家將風險意識貫穿土壤環(huán)境管理的全過程，指導(dǎo)污染土壤的環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測和修復(fù)。國際上對于特定污染地塊，普遍的做法是結(jié)合具體地塊條件、規(guī)劃土地利用方式等，開展特定污染土壤的風險評估，以篩查特定地塊是否存在環(huán)境風險，并依據(jù)用地方式，確定污染地塊土壤的修復(fù)目標值。  

2.各國公眾如何獲得這些土壤污染的數(shù)據(jù)信息  

有些國家在進行土壤環(huán)境管理時特別注重污染土壤的調(diào)查評估和信息公開，規(guī)范有序的調(diào)查評估和信息公開制度是實施土壤污染監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。美國超級基金法規(guī)定的土壤污染調(diào)查制度包括一系列程序：地塊發(fā)現(xiàn)后要經(jīng)過篩選，然后錄入“超級基金場地管理信息系統(tǒng)”。接著進行初步評定和地塊調(diào)查，通過運用“危險分級系統(tǒng)”對地塊進行評分，分值大于28.5分的經(jīng)過公眾評議后可以錄入“國家優(yōu)先清單”，至此完成調(diào)查階段的工作。當某地塊被錄入“國家優(yōu)先清單”，修復(fù)調(diào)查和可行性研究也就隨之展開。修復(fù)調(diào)查和可行性研究可同時進行，地塊調(diào)查和可行性研究的信息形成了“修復(fù)決定記錄”，并對外公開。“修復(fù)決定記錄”包含的信息有：地塊使用歷史、地塊描述、地塊特性、公眾參與、執(zhí)法活動、過去和現(xiàn)在的活動、受污染的介質(zhì)、存在的污染物、響應(yīng)行動的范圍和作用、所選擇的進行治理的修復(fù)措施等。公眾可以在網(wǎng)上非常方便地查詢到其居住地周邊的污染地塊信息，以及這些污染地塊的治理進展。  

日本針對可能存在污染的土壤開展調(diào)查與評估，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)污染物質(zhì)，且其濃度超過土壤質(zhì)量標準時，則將這一地塊劃定為污染區(qū)，并登記在指定污染區(qū)登記簿中。污染區(qū)登記簿可供公眾自由查閱。日本根據(jù)公眾健康危害風險存在與否將污染區(qū)分為兩類：一類是需治理污染區(qū)，另一類是改變土地利用形態(tài)時需報告的污染區(qū)(簡稱“需報告區(qū)”)。在采取治理措施消除對公眾健康危害的風險后，需治理污染區(qū)可以變更為需報告區(qū)。只有采取治理措施將污染降低到法定標準以下時才可以將污染區(qū)從登記簿中刪除。日本的土壤調(diào)查與評估必須委托指定的調(diào)查機構(gòu)與公益法人，委任調(diào)查機構(gòu)需具備履行土壤污染狀況調(diào)查業(yè)務(wù)必需的財務(wù)基礎(chǔ)和技術(shù)能力，達到環(huán)境省規(guī)定的標準。委任調(diào)查機構(gòu)名錄由環(huán)境省大臣每5年更新。  

通過調(diào)查評估篩選出污染程度不同的污染地塊，建立污染地塊管理信息檔案系統(tǒng)，對污染地塊實施分類和動態(tài)管理是國際上多個國家的通行做法。這些國家對污染地塊的使用歷史、受污染的介質(zhì)、存在的污染物以及采取的修復(fù)措施等信息進行公開公示，強化了對污染地塊的環(huán)境監(jiān)督及其公眾參與。  

3.各國是如何籌集土壤污染治理資金的  

世界上大多數(shù)國家土壤污染治理與修復(fù)主要遵循“污染者付費”的原則，對拒絕治理的污染者進行處罰。同時，綜合采用多種手段，如政府撥款、政府補貼、借助市場機制等多渠道籌措土壤污染治理與修復(fù)資金。  

美國規(guī)定責任主體對于土壤治理費用的承擔實行嚴格責任和連帶責任，且責任具有溯及力。嚴格責任即無過錯責任，是指只要排放了危險物質(zhì)，不論有無過失、不論是否符合標準，都要承擔責任。連帶責任即對于多個責任主體，實行無限連帶責任，可向任何一個主體追償全部治理費用。在無法確定責任人的情況下，修復(fù)資金由聯(lián)邦“超級基金”或州一級政府來承擔。后來，為了促進對具有商業(yè)價值的地塊的開發(fā)，美國提出了“棕地開發(fā)”的土壤環(huán)境管理模式。在這種模式下，國家為受到污染而沒能得到有效開發(fā)的土地提供各種補貼和政策優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)進行土壤修復(fù)和土地開發(fā)。美國政府在稅收等政策上對“棕地開發(fā)”的大力支持使得美國修復(fù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)良好的發(fā)展前景。  

在英國，污染地塊修復(fù)費用按照“污染者付費”的原則由污染者承擔，在污染者無法找到的情況下，修復(fù)費用由納稅人承擔。除政府用稅收承擔土壤修復(fù)成本外，地方授權(quán)機構(gòu)和英國環(huán)境署還會獲得其他資助，用于土壤調(diào)查和污染修復(fù)。在加大財政對土壤污染防治投入的同時，英國政府也重視借助市場機制修復(fù)污染土地。由于土地污染信息公開，許多土地所有者或開發(fā)商自愿修復(fù)污染土地，使其達到土地質(zhì)量標準，以增加地塊的市場價值。英國政府采取補貼等措施鼓勵農(nóng)民進行土地環(huán)境保護。  

對于污染地塊治理，德國實行“誰污染、誰付費”原則，對于無主土地，先由政府墊錢修復(fù)，然后調(diào)查污染到底是由誰造成的，最終確定由誰來進行治理或者支付費用。如果污染企業(yè)無力治理，即使向政府提出申請并獲得批準，仍要承擔10%的費用，其余90%的費用由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔。從實際情況來看，目前只有少數(shù)企業(yè)獲得政府資助。針對歷史遺留的礦區(qū)環(huán)境問題，德國聯(lián)邦政府成立礦山復(fù)墾公司專門從事礦山恢復(fù)工作，復(fù)墾所需資金按照聯(lián)邦政府75%、州政府25%的比例分擔。  

三.土壤監(jiān)測與治理市場  

根據(jù)行業(yè)機構(gòu)數(shù)據(jù)，我國土壤污染治理中最主要的業(yè)務(wù)土壤修復(fù)市場有著超萬億元的規(guī)模，僅耕地修復(fù)市場規(guī)模預(yù)計就將達到5000億元。我國的土壤修復(fù)每年的項目數(shù)量僅為幾十個，年投資額大約在20-30億元，并多以小規(guī)模項目為主(2000萬元以下)。項目類型以污染場地修復(fù)為主，其中場地修復(fù)占到總量的78.6%，耕地修復(fù)僅占7.1%。目前我國土壤修復(fù)行業(yè)的產(chǎn)值占環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的比重大約為0.5%。而美國的土壤修復(fù)行業(yè)在2000年左右進入高速發(fā)展期，土壤修復(fù)的資金占GDP的比重保持在0.4%以上，占環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的30%左右。  

另一方面，在環(huán)保行業(yè)發(fā)展相對較成熟的美國和歐洲國家，土壤修復(fù)行業(yè)總產(chǎn)值在行業(yè)起步和高峰階段占GDP的比重分別為0.1%和0.5%左右，在不考慮GDP增速的情況下，假設(shè)以2015年我國GDP總量為63.6萬億作為基準，則在行業(yè)起步和高峰階段，理論上土壤修復(fù)的全國產(chǎn)值分別可達600和3000億元/年。

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