騰格里沙漠環(huán)境公益訴訟案峰回路轉？
媒體曝光了騰格里沙漠腹地的巨型排污池。資料圖片
中國環(huán)境報記者劉曉星
近日，一直處于焦灼中的污染騰格里沙漠環(huán)境公益訴訟案有了最新進展。原告方——民間組織中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（簡稱綠發(fā)會）證實，最高人民法院已經(jīng)受理了他們的再審申請。
新修改的民事訴訟法和環(huán)境保護法正式確立了我國的環(huán)境公益訴訟制度，這對環(huán)境保護和公民環(huán)境權益來說都是一個新的起點，意義重大。
從2012年民事訴訟法的修改到2015年新《環(huán)保法》的實施，如今我國的環(huán)境公益訴訟已經(jīng)步入深水區(qū)。但由于對環(huán)境公益訴訟的主體資格等方面規(guī)定不夠完善，環(huán)境公益訴訟在實踐中仍面臨很多困難和問題。
因為騰格里沙漠被污染而提起環(huán)境公益訴訟，民間組織中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（簡稱綠發(fā)會）在2015年“國家憲法日”即12月4日這一天，被央視授予“CCTV2015年度十大法治人物”。
然而，也是因為這一環(huán)境公益訴訟案，綠發(fā)會陷入迷茫——針對污染騰格里沙漠的8家企業(yè)，綠發(fā)會先后分別向寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院、寧夏回族自治區(qū)高級人民法院提起環(huán)境公益訴訟。寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院不予受理，寧夏回族自治區(qū)高級人民法院受理后予以駁回。不予受理和受理后予以駁回的理由都是“主體資格不適格”。
“11月24日，我們已經(jīng)向最高人民法院提出再審申請。”綠發(fā)會有關負責人表示，12月3日，他們接到最高人民法院通知，明確再審申請已被受理，也就是已經(jīng)立案。
困局
沙漠污染雖是不爭的事實，但公益訴訟請求為何兩度被駁回？
去年9月，有媒體報道了內(nèi)蒙古自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)交界處的騰格里沙漠腹地遭受污染，一些企業(yè)將工業(yè)廢水不經(jīng)任何處理直接排放到沙漠里，污染沙漠并直接對附近的黃河水質造成威脅。
事件曝光后引發(fā)了社會各界高度關注，環(huán)境保護部會同內(nèi)蒙古、寧夏兩地有關部門開展了調查，對相關責任人進行了問責，涉案企業(yè)也被責令停產(chǎn)治理。
2015年8月12日，綠發(fā)會就寧夏華御化工有限公司，寧夏明盛染化有限公司、寧夏藍豐精細化工有限公司、中衛(wèi)市鑫三元化工有限公司、寧夏瑞泰科技股份有限公司、寧夏大漠藥業(yè)有限公司、寧夏中衛(wèi)市大龍化工科技有限公司、中衛(wèi)市美利源水務有限公司8家企業(yè)污染騰格里沙漠的行為向中衛(wèi)市中級人民法院提起環(huán)境公益訴訟。
綠發(fā)會在起訴書中共提出8項訴訟請求，包括要求被告消除環(huán)境污染危險，恢復生態(tài)環(huán)境或成立沙漠環(huán)境修復專項基金，并委托第三方進行修復，由環(huán)保專家、人大代表等進行驗收，同時賠償環(huán)境修復前造成的生態(tài)功能損失等。
據(jù)綠發(fā)會有關負責人介紹，今年8月19日，他們接到中衛(wèi)市中級人民法院裁定，駁回了訴訟請求。不予受理的理由是，綠發(fā)會主體資格不適格，“其章程中并未確定該基金會同時具備《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟適用法律若干問題的解釋》第4條規(guī)定的從事環(huán)境保護公益活動的資格”。
中衛(wèi)市中級人民法院認為，綠發(fā)會登記證書確定的業(yè)務范圍沒有從事環(huán)境保護的業(yè)務。因此，中衛(wèi)市中級人民法院判定，綠發(fā)會不屬于新《環(huán)保法》第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護公益活動”的社會組織。
對于中衛(wèi)市中級人民法院的駁回裁定，綠發(fā)會向寧夏回族自治區(qū)高級人民法院提出上訴。
2015年11月6日，寧夏回族自治區(qū)高級人民法院在受理了本案之后，以同樣的理由駁回了綠發(fā)會的上訴。
破局
綠發(fā)會是否具有環(huán)境公益訴訟原告資格？究竟誰說了算？
就8家企業(yè)污染騰格里沙漠案，綠發(fā)會向最高人民法院申請再審。中國審判流程信息公開網(wǎng)顯示，再審申請已經(jīng)被最高法受理，也就是通常所說的立案。而綠發(fā)會也收到了有關通知，并被告知最高法環(huán)境資源審判庭的合議庭組成人員。
綠發(fā)會在向最高人民法院遞交的再審申請書中稱，原審法院并未正確理解“環(huán)境”及“環(huán)境保護”概念。他們認為，依照新《環(huán)保法》規(guī)定，環(huán)境保護包括多個方面，生物多樣性保護、綠色發(fā)展事業(yè)、生態(tài)文明建設等均屬于環(huán)境保護范疇。
綠發(fā)會稱，不能單純從章程中有沒有“環(huán)境保護公益活動”的字樣來確定社會組織是否有從事環(huán)保公益活動的資格。
他們認為，綠發(fā)會始終在做與環(huán)境保護相關的工作，作為社會組織，綠發(fā)會完全符合新《環(huán)保法》第五十八條的相關要求，具備環(huán)境公益訴訟主體資格。
據(jù)了解，綠發(fā)會是中國科協(xié)主管的全國性非營利社會組織。作為環(huán)境公益訴訟的原告，綠發(fā)會曾提起6起環(huán)境公益訴訟且均被法院立案受理，其中包括山東康菲溢油案、海南紅樹林案、浙江污泥污染案、河南文物破壞案、安徽危險廢物傾倒案等。
記者了解到，在向寧夏高級人民法院上訴的過程中，寧夏中衛(wèi)市中級人民法院曾邀請綠發(fā)會現(xiàn)場考察，并告知他們，被訴的8家企業(yè)確實在整改中。
但據(jù)現(xiàn)場考察的專家說，綠發(fā)會提出的幾項訴求中，有些內(nèi)容已經(jīng)實現(xiàn)了，比如停止排污，但是有的訴訟請求還沒有實現(xiàn)，比如修復治理。
“所謂‘正在實施修復方案’的那家企業(yè)，我們前后3次到現(xiàn)場看都沒有施工跡象，誰能說明其確實是在修復呢？”綠發(fā)會有關負責人說，法院可以根據(jù)實際情況對某些訴訟請求不予支持，原告也可以變更訴訟請求，但這都不能成為不立案的理由。
中國政法大學環(huán)境資源法研究所王燦發(fā)教授分析，從法律規(guī)定上來看，最高法直接提審此案是有法律依據(jù)的。
今年一月發(fā)布的關于環(huán)境公益訴訟的司法解釋規(guī)定，環(huán)境公益訴訟第一審案件一般由中級以上人民法院管轄，最高人民法院也可以管轄第一審民事環(huán)境公益訴訟案件。
從建立專門的環(huán)境資源審判庭，到細化有關司法解釋，王燦發(fā)認為，這說明了最高人民法院對于環(huán)境公益訴訟案件的重視，希望騰格里沙漠環(huán)境公益訴訟案的立案和審理能夠為全國的環(huán)境公益訴訟提供借鑒。
解局
一個行動勝于一打綱領，騰格里案能否成為環(huán)境公益訴訟新樣本？
騰格里沙漠令人向往，而綠發(fā)會多次趕赴騰格里腹地，對沙土、水源、植被進行全方位調查采樣，展現(xiàn)在世人面前的卻是觸目驚心的黑水潭。
這一事件曾被中央領導多次批示，相關負責人被追責，但中衛(wèi)市中院卻拒絕立案，寧夏高院也維持原裁定，最終經(jīng)由最高法進行再審。
綠發(fā)會有關負責人認為，我國新民事訴訟法、新環(huán)保法以及有關司法解釋對環(huán)境公益訴訟的相關問題作了明確規(guī)定，各地環(huán)境公益訴訟第一案陸續(xù)跟進，但困難也日益顯現(xiàn)。
他表示，目前環(huán)境公益訴訟遇到的障礙和問題比想象的要多，今年全國一共提起了40多起環(huán)境公益訴訟，包括綠發(fā)會提起的22起公益訴訟，而在這22起環(huán)境公益訴訟案件中有6起被中級人民法院受理，但在寧夏提起的這8起環(huán)境民事公益訴訟都以原告不適格為由被駁回。
“這個案件已經(jīng)到最高人民法院提起再審申請了，如果主體資格的問題還不能解決，那么就無所謂環(huán)境公益訴訟程序以及實體法等其他問題了，因為門檻都進不去嘛。”
記者在采訪中了解到，截至11月底，全國范圍內(nèi)提起的44起環(huán)境公益訴訟中，約半數(shù)未被受理。如何看待環(huán)境公益訴訟立案“遇冷”的問題？
業(yè)內(nèi)專家認為，一些企業(yè)為地方貢獻了不少GDP，還解決了大量就業(yè)，當?shù)卣幢嘏浜掀鹪V這些企業(yè)。有的環(huán)境污染案屬重大案件，牽涉面甚廣，某些地方政府和法院愛捏“軟柿子”卻不愿啃“硬骨頭”。
至于有的法院拿原告的主體資格說事，說得直白一點就是“托詞”，寧可得罪原告，也不愿意得罪地方政府和地方上復雜的利益相關方。這是目前環(huán)境公益訴訟面臨的嚴重問題。
綠發(fā)會相關負責人介紹說，相關法律制度仍不夠完善，確實存在“門檻高”的問題。
立法中對環(huán)境公益訴訟原告主體資格的限制較為嚴格，加之各地法院對資格審查的標準不一，有很大的自由裁量空間，使許多環(huán)境公益訴訟案件得不到受理，即使受理也不會支持原告的訴訟請求。
目前支持公益訴訟的機構、資金、政策都不到位，很多公益組織望而卻步。這些都是導致很多法院環(huán)境資源審判庭成立后無案可審、“無米下鍋”的重要原因。
此次最高法立案受理騰格里沙漠環(huán)境公益訴訟案件，釋放出一個積極信號。有專家表示，“一個行動勝于一打綱領”，期待此案成為積極推進環(huán)境資源審判的樣本，不再讓所謂的“原告主體資格問題”成為駁回原告訴訟請求的理由，更不能以此抬高立案門檻。
專家還建議盡快有針對性地修改相關法律并出臺相關司法解釋，為環(huán)境公益訴訟掃除障礙。
沙漠污染立案緣何一波三折？
綠發(fā)會是否真的“主體資格不適格”？
寧夏兩級法院不予受理的理由均稱，綠發(fā)會的章程中沒有出現(xiàn)“從事環(huán)境保護公益活動”字樣，所以不符合新《環(huán)保法》對提起環(huán)境公益訴訟的主體須“專門從事環(huán)境保護公益活動”的要求。
武漢大學環(huán)境法研究所所長、中國環(huán)境資源法學研究會秘書長秦天寶教授認為，僅從組織章程中有沒有“環(huán)境保護”這4個字來判定綠發(fā)會沒有主體資格，值得商榷。
“有的組織事實上一直在從事環(huán)境保護公益活動，章程里卻沒寫‘專門從事環(huán)境保護公益活動’，是否想當然地否定其主體資格？是不是任何組織章程里一定要嚴絲合縫地寫明‘環(huán)境保護’4個字，否則就不是專門從事環(huán)境保護公益活動的組織？是不是從事生物多樣性保護、綠色發(fā)展事業(yè)、生態(tài)文明建設等其他相關活動的組織就不屬于專門從事環(huán)境保護公益活動的組織？”他說，在環(huán)境保護形勢依然嚴峻、公眾高度關注的背景下，建議人民法院應當從有利于環(huán)境保護的角度出發(fā)，充分理解新《環(huán)保法》第五十八條和《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中關于提起公益訴訟主體的規(guī)定，持開放包容的態(tài)度，除從“環(huán)境保護”字面本身判斷外，也要充分考慮社會組織從事的具體工作的性質，讓所有參與環(huán)境保護公益活動的組織真正參與到環(huán)境公益訴訟中來，充分發(fā)揮其監(jiān)督社會、保護環(huán)境的作用。
最高人民法院對不予受理裁定再審立案意味著什么？
秦天寶表示，立案后可能出現(xiàn)3種情況。一是最高法駁回綠發(fā)會的再審申請。按照新《環(huán)保法》和相關司法解釋的規(guī)定，考慮到綠發(fā)會作為原告在多地法院提起的環(huán)境公益訴訟案件均被受理等因素，綠發(fā)會應該具備環(huán)境民事公益訴訟主體資格，因此被駁回的可能性很小。當然，如果再審繼續(xù)被駁回，綠發(fā)會還可以提起申訴。申訴只是作為法院和檢察院發(fā)現(xiàn)生效裁判錯誤的渠道之一，不能直接引發(fā)再審程序。此外，最高人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定發(fā)現(xiàn)確有錯誤時，可以提出抗訴。
二是最高法發(fā)現(xiàn)本案的二審裁定有錯誤，直接提審此案，最后由最高人民法院做出判決，所發(fā)的裁判文書標注有“提”字。那么，此案或許有可能成為去年7月最高人民法院決定設立專門的環(huán)境資源審判庭后審理的第一案。“如果真是這樣，此案將意義重大。”他說，但考慮到最高法環(huán)境資源審判庭的審級，以及其設立應著眼于審理有重大影響的、跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源大案、要案等因素，最高法直接提審本案的可能性不是很大。
三是發(fā)回寧夏高院或者中衛(wèi)市中院重審，所發(fā)的裁判文書標注有“申”字。按照一般情況，立案后5日內(nèi)必須送達對方當事人，給對方當事人15日答辯期，30日的舉證期限（15日答辯期可以覆蓋），舉證期滿后即可開庭，6個月內(nèi)結案。當然，案情特別復雜的，可申請延長。
立案登記制度改革后，為何環(huán)境公益訴訟依然“立案難”？
立案登記制度改革之后，環(huán)境公益訴訟又得到民事訴訟法、新《環(huán)保法》立法確認，但并未出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件的“井噴”。
秦天寶表示，當前環(huán)境公益訴訟“立案難”，一方面有立法上的原因，雖然《民訴法》、新《環(huán)保法》對環(huán)境公益訴訟做出了規(guī)定，但是均相當粗略，而且相關配套規(guī)定并未跟上，客觀上導致了環(huán)境公益訴訟“立案難”。“另外一方面，環(huán)境公益訴訟‘立案難’是否源于地方法院受制于其他法外因素，是不是因為涉事企業(yè)或地方政府足以影響司法判斷？還有待深入研究。”
“不過，改革的成果也體現(xiàn)在本案中。”他說，雖然不立案但出具了法律文書，訴訟主體依然可以據(jù)此尋求進一步的司法救濟。“而在改革之前可能連不予立案的文書都拿不到，甚至訴訟的材料都可以不收。”
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