APEC藍，曾是2014年的熱點話題。“留住APEC藍”反映了全國人民對于環(huán)保的心聲，也是人們吃飽穿暖后對良好生活環(huán)境的訴求。APEC藍的經(jīng)驗，給我們治好大氣污染帶來了希望，提振了全社會的信心。但也不應該否認大氣污染的嚴重性和復雜性，不應否認“天變藍”的艱巨性和長期性。雖然風可以驅(qū)散和稀釋污染物，但大風過后污染物還會積累，超過大氣環(huán)境容量還會出現(xiàn)灰霾天氣。因此，應加大治“霾”力度，采用環(huán)境標準和經(jīng)濟杠桿而不僅僅是行政措施，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、汽車尾氣、施工現(xiàn)場和道路揚塵治理等工作，將排放標準作為產(chǎn)業(yè)準入和淘汰落后的門檻，形成倒逼機制;加強信息披露、環(huán)保監(jiān)督和執(zhí)法，實行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，發(fā)揮環(huán)境司法作用，促進公眾參與，使APEC藍成為常態(tài)，使生態(tài)文明新時代早日到來。

周宏春

APEC藍，是2014年的熱點話題之一。“留住APEC藍”反映了全國人民對于環(huán)保的心聲，也是居民吃飽穿暖后對良好生活環(huán)境的訴求。APEC藍的經(jīng)驗，給了我們治好大氣污染的希望，提振了全社會的信心。這些將影響我國環(huán)保決策，影響“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃思路和重點選擇。

本文在簡要回顧APEC藍及所采取的空氣質(zhì)量保障措施基礎上，對來之不易的APEC藍及相關問題進行了討論，并提出對策建議。

對APEC藍及空氣保障措施的簡要回顧

APEC藍是2014年的熱點話題，在2014年底《科學美國人》(中文版)、漢語盤點2014、十大流行語、2014十大氣象事件等年終排名中“榜上有名”。

APEC藍，特指在北京召開亞洲太平洋經(jīng)濟合作組織(APEC)第22次非正式領導人會議期間，北京市出現(xiàn)的藍藍天空。以污染程度天數(shù)表示，2014年11月1日至12日，北京空氣質(zhì)量為一級(優(yōu))的4天、二級(良)7天、三級(輕度污染)1天，沒有四級以上天氣。而此前的10月，出現(xiàn)四次“灰霾”;敏感人群約半個月“不宜出門”。

2014年12月17日，北京市環(huán)保局發(fā)布了APEC空氣質(zhì)量保障措施效果評估結(jié)果。結(jié)果顯示，APEC會議期間，北京市二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物(PM10)、細顆粒物(PM2.5)和揮發(fā)性有機物等的排放分別削減了約39.2%、49.6%、66.6%、61.6%和33.6%，平均削減50%左右。北京市細顆粒物(PM2.5)濃度為43μg/m3;PM2.5濃度削減了19.8μg/m3左右，區(qū)域污染傳輸?shù)臏p少貢獻6.8μg/m3左右。按保障措施對PM2.5下降的貢獻，北京市環(huán)保局的評估給出了順序，機動車限行與管控排在第一位，貢獻了39.5%;接著是燃煤和工業(yè)企業(yè)停限產(chǎn)，貢獻了17.5%;工地停工和道路清潔貢獻了19.9%;北京市機關事業(yè)單位放假調(diào)休6天貢獻了12.4%(北京市環(huán)境保護局，2014年)。

APEC藍來之不易，是各地管理者、企業(yè)和居民共同努力的結(jié)果。首先，制定出臺了《京津冀及周邊地區(qū)2014年亞太經(jīng)濟合作組織會議空氣質(zhì)量方案》，將北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南等省(市區(qū))確定為重點控制區(qū)，明確了一把手親自抓、負總責;北京及周邊地區(qū)發(fā)布各自的空氣質(zhì)量保障方案，并將任務分解到職能部門;建立了區(qū)域空氣質(zhì)量會商機制。最高一級空氣重污染應急減排措施實施范圍覆蓋北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南等省(市區(qū))。會議期間，累積停產(chǎn)企業(yè)9298家，限產(chǎn)企業(yè)3900家，工地停工40000余處，日限行車輛1173萬輛。加強環(huán)保監(jiān)管，嚴格執(zhí)法。環(huán)境保護部派出16個督導組，檢查工業(yè)企業(yè)1286家，施工現(xiàn)場250處，以及秸稈、垃圾焚燒、揚塵等問題。各地出動43.4萬人次，檢查工業(yè)企業(yè)6.1萬家，其他污染源12.3萬處(雷宇等，2014年)。相關責任人受到處罰。石家莊市處理相關責任人29人，5家企業(yè)負責人和4名責任人被行政拘留，個別市長和官員被約談。

人努力離不開天幫忙。中國氣象中心的一篇文章，分析了冷空氣與污染物積累的關系：2014年11月1日，隨著一股冷空氣的來臨，霧和霾逐漸消散，空氣質(zhì)量變好;3日夜間至4日，受靜穩(wěn)天氣影響空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)升高;5日，受冷空氣影響白天空氣質(zhì)量好;7日夜間起，氣象條件變差，輕度霾開始出現(xiàn)，即冷空氣和大風驅(qū)散、稀釋了污染物，冷空氣進退與灰霾散聚吻合。北京污染物排放總量大，如果大氣條件靜穩(wěn)，兩三天時間空氣質(zhì)量就會達到中度或重度污染水平，出現(xiàn)灰霾天氣(吳恒，2014年)。

總之，正如習近平總書記2014年11月10日在APEC歡迎宴會上致辭時所說的，APEC藍是“人努力天幫忙”的結(jié)果。11月13日《人民日報》的文章認為，是“三分天幫忙，七分人努力”。

對APEC藍及大氣污染治理的若干討論

盡管國內(nèi)外對APEC藍的討論很多，但一些認識仍然模糊，一些數(shù)據(jù)仍然需要深入分析，一些做法和經(jīng)驗仍然需要認真總結(jié)。

——有了APEC藍經(jīng)驗，也不能否認大氣污染治理的艱巨性

APEC藍使人們看到了灰霾治理的曙光，提振了信心。過去認為30年才能治好的空氣污染，有人認為20年或15年的時間就能治好，因為有了APEC藍的經(jīng)驗。與此同時，必須認識到大氣污染防治的艱巨性和復雜性，不能盲目樂觀。

做好持久戰(zhàn)和攻堅戰(zhàn)的準備�？諝馕廴臼�“城市病”之一，發(fā)達國家的一些城市空氣污染治理花了幾十年時間，足以說明治理的難度。APEC會議期間實施的臨時性空氣污染應急措施，證明可行且是有效的;但不能由此認為只要執(zhí)行清潔空氣行動計劃的措施，就能用比發(fā)達國家更短的時間使天變藍，畢竟污染物排放與一國一地的發(fā)展階段密切相關，而且要對癥下藥，下大力氣，采用正確的思路和技術(shù)路線圖。

公眾科學素養(yǎng)迫切需要提高。“霧霾”被媒體廣泛使用并被公眾接受，但霧和霾不是一回事。霧是一種天氣現(xiàn)象，當?shù)蛯哟髿庵械乃_到飽和狀態(tài)時，會出現(xiàn)水汽凝結(jié)物懸浮在空中的現(xiàn)象，氣象學稱之為霧。霾(也稱灰霾)是人為活動排放的污染物在空氣中積累的結(jié)果。最新研究發(fā)現(xiàn)，北京的PM2.5主要由二次污染物(二次氣溶膠)構(gòu)成;二次污染物又是由一次污染物在一定條件下經(jīng)光合作用產(chǎn)生的。減少污染物排放是大氣污染防治的關鍵。

APEC藍的經(jīng)驗認識需要深化。沒有人的努力，不減少污染物排放，APEC藍不會出現(xiàn)，因為我國的環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近極限。我們要治理“霾”而不是霧，也不能滿足于“大氣污染靠風刮”。霧是一種自然現(xiàn)象，雖然影響能見度從而影響交通，但對人體健康并無大礙，而霾則不然。盡管風可以驅(qū)散和稀釋污染物，但大風過后污染物還會積累，超過大氣環(huán)境容量還會出現(xiàn)灰霾天氣。因此，不能以“人努力”和“天幫忙”的“三七開”思路來部署大氣污染治理。

——汽車限行效果值得肯定，但也應更多地利用經(jīng)濟政策

汽車限行對北京PM2.5下降的貢獻最大。這一行政性的臨時性措施受到不少質(zhì)疑，而采取經(jīng)濟政策的呼聲日增，畢竟降低車輛活動強度和降低單車排放因子，均能起到降低機動車污染物排放的作用。

利用經(jīng)濟杠桿促進機動車污染物減排。征收汽車擁堵費和排污費，可降低機動車使用強度;避免“有錢就能浪費資源”的質(zhì)疑，應出臺法規(guī)禁止超大排量汽車的生產(chǎn)、銷售和使用，使“有錢也不能浪費資源”成為價值取向，不能“有錢就任性”。同時，污染物減排措施不應傷害汽車產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。用公共財政(部分來自擺地攤?cè)说亩愂?補貼買得起汽車的人的超標車淘汰，沒有任何公平性。促進消費，擴大內(nèi)需，是我國經(jīng)濟新常態(tài)下的政策導向。汽車消費是內(nèi)需的重要方面，汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以帶動幾十個關聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，對汽車利用的政策導向應是：鼓勵擁有，提高使用成本，禁止不達標車上路。對節(jié)能、新能源汽車的補貼政策，也不應長期實施，以免養(yǎng)成“政策依賴”。

超標車的淘汰標準應是排污達標而不是使用年限。北京有40萬輛國一標準車和60萬輛國二標準車。經(jīng)北京環(huán)保局測算，如果全部換成國五標準車可以達到APEC會議期間機動車的減排效果。對國一、國二標準車的淘汰，應采用排放標準而不是使用年限。雖然我國汽車質(zhì)量還難以“經(jīng)久耐用”，但以使用年限或行駛公里數(shù)作為淘汰標準，不利于資源的可持續(xù)利用。我國一些城市實施的汽車限購、限行政策，也不利于居民平等享受發(fā)展成果，應逐步糾正。

將交通污染物減排，納入對各級政府的統(tǒng)計、考核指標體系。北京市已制定將空氣質(zhì)量保障納入對各級政府的考核辦法，并定期公開考核結(jié)果。如果考核不合格，除對地方政府通報約談，還將實施停止審批地方新增工業(yè)項目、對負主要責任的領導干部崗位調(diào)整、追究責任等辦法。指標集成了各項工作成效，因而應該成為污染物減排的目標導向;在實施中還需要防止“數(shù)據(jù)失真”。

——燃煤和污染型企業(yè)停限產(chǎn)效果明顯，但不能作為常規(guī)措施

雖然關停燃煤和工業(yè)企業(yè)對APEC會議期間PM2.5下降起了很大作用，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整很難因人為干預在短期內(nèi)見效，還應避免污染伴隨產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。

以環(huán)境標準作為產(chǎn)業(yè)準入和落后淘汰“標尺”。在滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展需求、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，燃煤和污染型企業(yè)停限產(chǎn)應與目前實施的淘汰過剩產(chǎn)能、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展等協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，更多地依靠技術(shù)、標準、能效、質(zhì)量等“標桿”，淘汰高能耗、重污染、低效率的技術(shù)、工藝和產(chǎn)品，形成企業(yè)自主創(chuàng)新的內(nèi)生動力，形成自主知識產(chǎn)權(quán)和核心競爭力。

關停企業(yè)不應成為污染物減排的“常態(tài)”。任何企業(yè)的生產(chǎn)和運行均有一定的技術(shù)和管理規(guī)范，節(jié)日、重大活動關停企業(yè)會增加資源消耗、浪費能源、增加污染物排放，因而不應成為污染物減排的常規(guī)措施。對企業(yè)已有的清潔生產(chǎn)和環(huán)境保護的經(jīng)驗應加以總結(jié)，并推廣應用。環(huán)保主管部門應當加強監(jiān)督、加大懲罰力度，促進企業(yè)采取源頭減量、過程控制和全生命周期管理等環(huán)保措施，減少污染物排放。應給企業(yè)更多的選擇機會，避免北京在20世紀八九十年代推進鍋爐“煤改油”、“煤改氣”，爾后又推倒重來的現(xiàn)象再現(xiàn)。

污染不能伴隨產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。由于地區(qū)發(fā)展差異，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成為地區(qū)梯度發(fā)展的理論基礎。應避免一個地方的污染型企業(yè)關了后又搬到另一個地方重新開張;如果治理趕不上污染速度，會出現(xiàn)“只污染不治理”問題。既應避免京津冀一體化中的污染轉(zhuǎn)移，也應防止東部向中西部轉(zhuǎn)移、城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。企業(yè)轉(zhuǎn)移(工廠搬遷)只有在工藝技術(shù)升級并達環(huán)境標準的前提下才能重新建設，污染隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，必然導致污染的區(qū)域蔓延。

——區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是重要的環(huán)保措施，但不能成為推卸責任的借口

空氣質(zhì)量是本地污染物排放、周邊地區(qū)污染物傳輸和氣象條件共同作用的結(jié)果。北京市大氣污染物源解析表明，28%-36%的污染物來自區(qū)域傳輸。保障北京空氣質(zhì)量首先是本地減排，聯(lián)防聯(lián)控也是必要保障;其他地區(qū)也是如此。

會商機制應持續(xù)下去。聯(lián)防聯(lián)控，寫進了《大氣污染防治行動計劃》且已成為共識，APEC會議期間也有了很好的實踐。APEC會議期間，由北京牽頭、六省(市、區(qū))建立的預報預警會商機制，對準確預判環(huán)境形勢，及時啟動或升級應急措施等發(fā)揮了重要作用。這個機制應當持續(xù)運行下去。當研判未來一段時間區(qū)域內(nèi)可能發(fā)生重污染時，及時啟動區(qū)域?qū)用娴念A報預警，并為區(qū)域聯(lián)動減排提供決策支持。

建立可持續(xù)的利益機制。我國對生態(tài)建設已經(jīng)或正在建立補償機制，享受生態(tài)服務和生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)，對生態(tài)環(huán)境建設地區(qū)給予補償。同理，對保護環(huán)境付出額外成本的地區(qū)，享受環(huán)境效益的地區(qū)也應當給予某種形式的補償，具體的補償內(nèi)容、形式，可由雙方協(xié)商并通過契約的形式確定下來，這也是市場經(jīng)濟的通行做法。

區(qū)域傳輸不應成為推卸責任的借口。的確，污染物區(qū)域傳輸會影響一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量;但國內(nèi)外的污染源解析表明，區(qū)域傳輸、特別是遠距離傳輸對一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量影響有限，北京市區(qū)內(nèi)有霾而密云的天空晴朗是常見現(xiàn)象;北京市內(nèi)就有這樣的差別，區(qū)域范圍的差異更是如此。因此，應優(yōu)先解決本地環(huán)境污染;治理了本地污染，才能實現(xiàn)天變藍的整體環(huán)境質(zhì)量改善目標。

——環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法應該常態(tài)化，并發(fā)揮環(huán)境司法作用

APEC會議期間，國家和地方的環(huán)境保護督察組，檢查污染企業(yè)的污染物減排情況，約談“不作為”官員等，成效明顯。避免“既是運動員又是裁判員”的角色混亂，應清晰部門職責邊界，減少權(quán)力“尋租”空間。

明晰地方環(huán)境保護部門職能定位。我國環(huán)境保護垂直管理試行多年，一些地方實行省以下垂直管理;國家建立了區(qū)域性環(huán)境督查中心。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層環(huán)保部門人員沒有編制，甚至靠企業(yè)排污費生存。排污收費是國外實施很好的環(huán)境政策，但在我國出現(xiàn)了兩種不正常情形：一是收費單位不希望排污單位減排(因為排污多收費就多)，二是排污單位沒有污染物減排的積極性(因為少排了收費也不降)。這種情況必須改變。各地應確定必要的環(huán)保編制，逐步增加公共財政投入;或由上一級環(huán)保部門負責基層的督查;如果人員過多則應按國務院清查“吃空晌”部署精簡人員，以提高環(huán)保行政效率。

發(fā)揮區(qū)域環(huán)境督查中心作用。新修訂的《環(huán)境保護法》明確了地方政府的環(huán)境保護責任，應處理好中央政府與地方政府的關系，充分發(fā)揮地方政府的督查作用，使之責任與權(quán)利相適應。我國建立了華北、華東、華南、西北、西南、東北六個環(huán)境保護督查中心，應發(fā)揮這些區(qū)域督查中心的作用，除加強監(jiān)測外，更應加強地方環(huán)境保護信息發(fā)布、執(zhí)法情況督查等方面的功能。

對環(huán)保違法行為的處罰逐步實現(xiàn)司法化。在我國經(jīng)濟新常態(tài)下，對環(huán)保違法行為的處罰應當創(chuàng)新模式，盡可能減少行政執(zhí)法和處罰的“自選動作”，而應依據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，發(fā)揮司法部門裁定和處罰環(huán)境污染事件的作用，即環(huán)境違法行為的司法裁定和懲罰應該常態(tài)化。

對大氣污染治理的啟示與建議

——若干啟示

APEC藍說明，只要采取合適措施，包括機動車減排、燃煤和污染型企業(yè)關停限產(chǎn)、控制工地和車輛揚塵等，可以得到我們想要的結(jié)果;換句話說，只要我們想治理好大氣環(huán)境污染，就有可能使“天變藍”。

APEC藍的經(jīng)驗說明，城市“灰蒙蒙”的天空，可以采取大氣污染綜合治理措施，在短期內(nèi)使天變藍;“天幫忙”是APEC藍的外部因素，沒有大氣污染物排放總量控制，沒有污染物減排，APEC藍只能是短暫現(xiàn)象。骯臟的空氣不能像治理污水那樣治理，只有減少向大氣排放污染物，大氣污染才能避免。

留住“APEC藍”，是居民在解決溫飽以后的環(huán)境訴求，是經(jīng)濟新常態(tài)下的環(huán)保呼聲。正是有了公眾的環(huán)境需求，有了公眾環(huán)境保護意識的覺醒，有了公眾的監(jiān)督，環(huán)境保護標準才能提高，企業(yè)才能自覺采取清潔生產(chǎn)技術(shù)和工藝，大氣污染才能得到治理;只有政府、企業(yè)和公眾的聯(lián)動共進，天才能“變藍”。

出臺APEC藍的保障措施，更沒有普遍意義，屬于臨時性、行政性措施。從全國看，需要完成我國工業(yè)化和城市化的歷史任務，需要考慮經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的平衡。重要的是，還可以采取更經(jīng)濟性、更公平性的措施。只有這樣，才能實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的有機統(tǒng)一。

——一些建議

“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃應體現(xiàn)新思路新要求。在經(jīng)濟新常態(tài)下，應處理好目標導向與問題導向、重點突破與循序漸進、盡力而為與量力而行的關系，設定目標必須可行性，圍繞目標確定重點任務;或以解決危害居民健康的重大環(huán)境問題為突破口，下大力氣加以推進，避免“數(shù)字減排”。隨著我國財政收入由高速增長向中低速增長的轉(zhuǎn)變，應利用好PPP機制，以盡可能小的資源環(huán)境代價發(fā)展經(jīng)濟，以盡可能少的資金投入達到保護環(huán)境的目的。

提高認識水平。我國不能重蹈發(fā)達國家“先污染后治理”的老路;如果還靠過渡消耗資源能源、排放污染物獲得GDP，不僅影響我們這代人的生存和發(fā)展環(huán)境，還將擠壓子孫后代的資源和生存空間。應改變那種“重經(jīng)濟輕環(huán)境、重速度輕效益、重局部輕整體、重當前輕長遠、重利益輕民生”的觀念，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，只有人努力了才能天變藍。

實行責任終身追究制度。新修訂的《環(huán)境保護法》明確了按日計罰制度，讓違法排污者對“污染損失”進行補償;對造成嚴重后果的責任人，依法追究刑事責任。這樣做可以使企業(yè)樹立污染治理的主人翁意識，增強責任感。應獨立進行環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的干部，加大處罰力度，實行終身追究責任，不能把一個地方的生態(tài)環(huán)境搞得一塌糊涂后，再拍屁股走人，從而解決“形象工程”、“政績工程”以及亂作為、不作為等問題。

公眾參與和行動。應加大節(jié)約資源、保護環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的宣傳力度，并使之成為社會氛圍。公眾不僅參與環(huán)境保護，更應從自身做起，從小事做起，如盡可能多地綠色出行;想要生活在白云藍天的環(huán)境里，不能出門就開車，對排放超標的車必須按規(guī)定進行檢測和維護，以減少尾氣排放。只有社會各界的共同努力，APEC藍才能成為常態(tài)，生態(tài)文明新時代也才會早日來到!

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