誰都知道中國土壤污染嚴重，但嚴重到何種程度?誰都知道中國需要進行污土治理，但怎樣算是治好?執(zhí)行20年的陳舊的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》難當標尺，中國需要一個新的土壤質(zhì)量標準。

然而，這一重要標準進入修訂程序至今已有九年，其間博弈激烈。

千呼萬喚始出來，曙光已現(xiàn)。2015年1月14日，環(huán)保部公布了《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》修訂草案的征求意見稿(下稱土標修訂草案)，并向社會公開征求意見。

目前執(zhí)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》為國家標準，按土壤應用功能、保護目標和土壤主要性質(zhì)，規(guī)定了土壤中污染物的最高允許濃度指標值及相應的監(jiān)測方法。此次修訂將土壤污染的防治重點指向農(nóng)業(yè)用地。

原標準中土壤污染物僅包括八個無機污染物和兩個有機污染物。此次修訂草案順應土壤污染形勢，增加了總錳、總鈷等十種土壤污染物選測項目。

此次土壤標準大修的另一重點是土壤污染物限值的規(guī)定，最引人關注的是鎘和鉛的變化。

財新記者采訪發(fā)現(xiàn)，盡管修標者費盡心力，但土壤學界仍有各種建議和意見。目前，這些修標建議也正送至修標者案頭。正式文件的形成尚需一系列的行政及法律程序，最終出臺并施行尚無時間表。

中國的土壤污染嚴峻狀況剛被揭開一角。2014年4月，歷時八年的土壤污染狀況調(diào)查公報發(fā)布，依照現(xiàn)有土壤標準，全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地點位超標率為19.4%。可以預計，此次土壤標準大修之后，更多的污染物項目、更嚴格的污染物限值可能將上述數(shù)字進一步推高，進一步向國人展示土地之傷。

合理、適用的標準是一切環(huán)境保護工作的前提，此次修訂最終能否交出一個各方滿意的答卷?答案尚未可知。

國際少先例

中國在環(huán)境治理方面，正在打響“三大戰(zhàn)役”：大氣、水體、土壤。大氣質(zhì)量標準已于近年完善，地表水、地下水標準已出臺多年。惟獨土壤質(zhì)量標準，業(yè)界公認舊標過于陳舊，然新標多年呼而未出。

不同于大氣及水體污染的顯著性，土壤環(huán)境污染最為隱蔽。土壤污染可分為重金屬污染、農(nóng)藥污染和有機物污染等多種類型。當前中國最為嚴重的是重金屬污染，主要污染物為鎘、砷、鉻、鉛等，多由工業(yè)排放造成。

新標怎樣修?修成什么樣?業(yè)界近年爭議較大。

國人鮮知，西方發(fā)達國家在土壤標準上并不像中國這樣糾結(jié)。幾乎沒有西方國家像中國一樣專門制定全國統(tǒng)一的土壤污染限值標準。

中國科學院地理科學與資源研究所環(huán)境修復室主任陳同斌告訴財新記者，西方發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)用地污染總體來說并不嚴重，因此沒有必要制定專門的農(nóng)業(yè)用地土壤標準。

他說，由于土地所有制的不同，在國外，土地私有制的情況較多，農(nóng)場主等土地所有者會盡力保護自己的土地不受污染影響。這是西方土地污染較輕的根本原因。

陳同斌支持中國收緊土壤標準。“中國有近五分之一的耕地存在重金屬超標問題，不能不管。要有標準來管起來，并且和保障食品安全聯(lián)系起來考慮。”

但編制一個適用于中國的土壤污染標準，并非易事。

此次土標修訂草案的編制說明指出，從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達國家通常不是簡單地對土壤環(huán)境質(zhì)量作出“達標”或“不達標”的評價，而是采用基于風險評估方法實施土壤污染風險管控，其土壤環(huán)境標準主要是土壤環(huán)境風險篩選值或指導值，當土壤污染物含量超過相應風險篩選值，要求啟動土壤詳細調(diào)查和風險評估，并提出針對性風險管控或土壤修復措施等。

以各國在鎘污染的防治為例，美國由國家環(huán)保署頒布用于保護生態(tài)環(huán)境和保護人體健康的土壤篩選導則(soilscreeningguidance)，再由各州自行確定土壤鎘標準限值。英國環(huán)保署則是按照土地利用類型，制定了土壤質(zhì)量指導值，規(guī)定土壤鎘污染“起始濃度”為3.5毫克/千克。

另一些歐洲國家的標準體系則將背景水平、生態(tài)毒理學、土壤質(zhì)量基準綜合構成標準限值體系，以確保準確評判土地的利用目標和受污染程度。

在土壤污染曾經(jīng)成為嚴重問題的日本，土壤標準的設定也與中國不同。以鎘污染為例，日本土壤標準以保護土壤和地下水為目標，綜合考慮土壤鎘的生物活性，制定出土壤浸出液(將土壤和10倍量的水混合，將污染物浸出)的濃度標準，與中國試圖規(guī)定的重量含量標準并不相同。

“幾乎沒有一個大國制定了統(tǒng)一限值的國家標準。”陳同斌介紹，在歐美國家，土壤污染的治理重點在于場地污染，涉及土地多為建設用地，農(nóng)用土地污染問題并不如中國突出。

大修新亮點

現(xiàn)行中國《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》(GB15618-1995)于1995年發(fā)布，于1996年3月開始實施。國家對土壤標準的修訂工作早在2006年已經(jīng)啟動，該征求意見稿的編制說明中稱，修訂的原因是“我國土壤環(huán)境形勢的新變化、新問題和新要求”。

事實上，現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標準執(zhí)行的近20年，也正是中國環(huán)境問題不斷凸顯的時期，土壤污染帶來的食品安全問題和健康問題頻頻出現(xiàn)，也在不斷拷問環(huán)境管理部門。在實際的工作中，現(xiàn)行標準出現(xiàn)了適用范圍小、污染物項目少、指標限值需要完善等問題。

因此，在修訂工作思路上，修訂版繼續(xù)以農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價為主，與建設用地土壤環(huán)境風險評估標準共同構成土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準體系;不再規(guī)定全國統(tǒng)一的土壤環(huán)境自然背景值。

在標準適用范圍上，原《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》改名為《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準》，因為現(xiàn)行標準主要基于對農(nóng)業(yè)用地的保護，并未考慮其他土地利用方式。修訂認為，改名后的標準更具有針對性。

在修訂農(nóng)地土壤標準之外，同時征求意見的還有《建設用地土壤污染風險篩選指導值》，規(guī)定了建設用地土壤環(huán)境功能分類、污染物項目及健康風險篩選指導值。這其中包括118種土壤污染物的風險篩選指導值，以及監(jiān)測、實施、監(jiān)督等要求，適用于篩查建設用地土壤污染風險、啟動建設用地土壤污染風險評估。

標準的修訂在土壤污染物項目上亦有所增加。

原標準中土壤污染物包括八個無機污染物(鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳)和兩個有機污染物(六六六、滴滴涕)。修訂草案在保留原有污染物項目之外，還增加了總錳、總鈷、總硒、總釩、總銻、總鉈、氟化物、苯并[a]芘、石油烴總量、鄰苯二甲酸酯類總量等10種土壤污染物選測項目，適用于特定地區(qū)土壤污染調(diào)查與評價。

編制說明表示，全國土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果顯示，原標準規(guī)定的集中重金屬污染物在全國范圍檢出率、超標率較高，兩種有機污染物情況有所好轉(zhuǎn)，但仍有部分地區(qū)超標。

其中，標準新增項目主要考慮中國部分地區(qū)土壤存在上述污染物含量異常現(xiàn)象，參與了此次修訂工作的環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所副研究員王國慶告訴財新記者，在本次修訂標準中作為選測項目進行規(guī)定，建議限值主要根據(jù)污染物的生態(tài)環(huán)境效應、中國土壤環(huán)境背景含量情況提出。

此次土壤標準大修的另一重點則是土壤污染物限值的規(guī)定，最引人關注的則是鎘和鉛的變化。

原標準中的鎘限值是按照最保守取值原則確定的0.2毫克/千克為依據(jù)，編制組稱，相關各方普遍反映原標準中鎘“限值偏嚴”。在新標準中細化為四檔，按照pH值從小到大，將原標準的0.3毫克/千克和0.6毫克/千克細化為0.3毫克/千克、0.4毫克/千克、0.5毫克/千克和0.6毫克/千克。

一直為學界所詬病的土壤鉛污染限值，則在此次修訂中大幅收緊，原標準中，一般農(nóng)田二級標準規(guī)定鉛含量為250毫克/千克-350毫克/千克。

王國慶介紹，“限鉛”的目的是遏制土壤鉛污染不斷加重趨勢，控制土壤鉛污染的生態(tài)環(huán)境風險。研究表明，當土壤鉛濃度大于100毫克/千克時，兒童血鉛可能會達到15微克/100毫升，會對兒童健康產(chǎn)生不利影響。此次修訂將鉛限值調(diào)減為80毫克。亦與近年多次多地發(fā)生的廣受關注鉛污染和居民血鉛超標等事件相關。

有機污染物方面，土壤中六六六和滴滴涕含量限值由原標準中的0.5mg/kg收緊至0.1毫克/千克。六六六和滴滴涕屬于《持久性有機污染物公約》首批重點控制的物質(zhì)，也是食品安全和國際貿(mào)易關注的重點污染物，中國從1983年起禁止使用，即使經(jīng)過20多年的自然消解，部分地區(qū)仍有檢出。

除了對污染物管理的改動，本次修訂還包括更新土壤污染監(jiān)測要求，補充實施與監(jiān)督要求等內(nèi)容。在監(jiān)督要求中，更是提到了要堅持農(nóng)用土地“反退化原則”即土壤中污染物含量低于標準限值的，應以控制污染物含量上升為目標，不應局限于“達標”。

王國慶亦表示，反退化原則是此次改動的亮點之一，重要意義在于凸顯了國家對農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)管推行“保護優(yōu)先”和“反降級”，最大限度保護農(nóng)用地土壤的生態(tài)功能，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

統(tǒng)一限值爭議

這樣一份千呼萬喚始出來的土標修訂草案，業(yè)界依然認為有所局限。

學界一些觀點認為，與中國許多的環(huán)境標準相似，土壤質(zhì)量標準中一些污染物的限值也太過嚴格和死板。

其中，最大的爭議莫過于與舊標相比，仍繼續(xù)設立一些污染物的統(tǒng)一限值。

“土壤標準應該和各地土壤的母質(zhì)聯(lián)系起來。”輕工業(yè)環(huán)保研究所總工宋云對財新記者表示，一些地區(qū)重金屬土壤的背景值高的現(xiàn)實，使得統(tǒng)一限值的標準，并未得到很好的執(zhí)行，失去了標準的意義。

“標準最大的意義是要能執(zhí)行。”中國科學院地理科學與資源研究所研究員楊林生告訴財新記者，修訂稿中對一些污染物限值的規(guī)定依然不甚理想，在執(zhí)行的時候會面臨問題。

楊林生分析稱，六六六、滴滴涕等污染源切斷已經(jīng)多年，目前進一步收緊標準幾乎不會存在任何問題，而鉛、鎘和其他重金屬的限值在操作實施的時候則會面臨很大問題。

中國環(huán)境監(jiān)測總站研究員趙曉軍等曾在《環(huán)境科學》雜志撰文指出，現(xiàn)行的1995年《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》過于強調(diào)全國標準限值統(tǒng)一性，由于中國不同區(qū)域地球化學條件差異顯著，采用同一標準限值來評價全國不同地區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量顯然不夠科學。

以鎘污染為例，趙曉軍等指出，全國20個主要土壤類型之間，鎘背景含量差異顯著，在對于鎘含量超限的問題上，應首先與該地域土壤背景值比較，區(qū)別是外來污染還是自然高背景值。

趙曉軍提出一項個人觀點，在標準設定方面，應設立土壤鎘的梯度標準限值。比如:一級:土壤自然背景值;二級:土壤環(huán)境指導值(受污染但可使用);三級:土壤污染修復值(高風險必須治理)。三級土壤分別作為保護土壤功能自然背景，保護土壤生態(tài)環(huán)境和人體健康安全。

在此次修訂稿中，雖然取消了全國統(tǒng)一的土壤環(huán)境自然背景值，但大部分污染物，尤其是重金屬污染物，依然使用了統(tǒng)一的標準限值。

“對公眾來說，環(huán)境質(zhì)量標準肯定是看上去越嚴格越好。但在管理上，過于嚴格的標準難以實現(xiàn)，實施中往往打折扣，效果不一定好。”陳同斌表示。

“征求意見稿發(fā)出沒幾天，我們已經(jīng)收到了許多意見。”王國慶告訴財新記者，環(huán)保部高度重視土壤環(huán)境質(zhì)量標準修訂工作，此次征求意見之后，草案在進一步修改后將進入第二輪征求意見，之后會進入報批發(fā)布程序。

楊林生則認為，標準出臺只是標準實施的第一步。可以設想，在標準實施問題上，國土部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等部委之間的意見協(xié)調(diào)不困難，關鍵在于從中央到地方的執(zhí)行。“需要出臺一個對標準的解釋，像是對法條的司法解釋一樣，地方才好執(zhí)行。”

國際經(jīng)驗中，環(huán)境標準與相關法律的配套更值得借鑒。王國慶指出，雖然發(fā)達國家土壤環(huán)境監(jiān)管制度不同，土壤環(huán)境標準的名稱和功能各異，但共同點是與相關法律法規(guī)相配套。

王國慶表示，當前，中國尚無土壤環(huán)境專項法律法規(guī)，土壤環(huán)境監(jiān)管體系和監(jiān)管制度有待建立。

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