10月28日，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》發(fā)布，其中明確“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。

今年以來，我國政府多次重申要“推動能源生產(chǎn)和消費革命”，要“堅決控制能源消費總量”。而煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中占有重要地位，占一次能源生產(chǎn)和消費量的比重接近70%。所以“控制能源消費總量”很大程度上這就是對煤炭消費總量的控制。

不可否認(rèn)，煤炭對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但作為世界煤炭消費第一大國，我國不僅在國內(nèi)面臨霧霾等多重環(huán)境污染和公眾健康的挑戰(zhàn)，也承受著國際上碳減排的壓力。如何實現(xiàn)總量控制，這個話題便成為討論的焦點。

有業(yè)內(nèi)專家表示，正在修訂《大氣污染防治法》或?qū)⒊蔀榭刂颇茉聪M總量的關(guān)鍵。

技術(shù)提升減排潛力不斷減小，不足以支撐空氣質(zhì)量改善要求

“煤炭使用對大氣污染產(chǎn)生的影響，不僅要有感性認(rèn)識，更重要的是還要從定性定量的方面來徹底揭示應(yīng)該如何進(jìn)行煤炭總量控制。了解煤炭使用對大氣污染產(chǎn)生的影響，可以從另一方面幫助我們明確煤炭消費總量控制對大氣污染和二氧化碳減排可能產(chǎn)生的積極作用。”10月20日，“中國煤控項目”研究報告《煤炭使用對大氣污染的貢獻(xiàn)》發(fā)布會上，自然資源保護(hù)協(xié)會（NRDC）能源、環(huán)境與氣候變化高級顧問楊富強表示。

據(jù)介紹，我國煤炭近10年來發(fā)展迅猛，增長速度可以稱之為急劇上升。而隨之而來的環(huán)境變化也表現(xiàn)得較為劇烈，1984年前后，全國每年平均僅有6~7天的霧霾或沙塵暴天氣，近年來全國平均為35~36天。雖然從環(huán)保部門發(fā)表的報告來看，各階段污染物排放目標(biāo)都能夠完成，但這些排放目標(biāo)是根據(jù)GDP強度制定的，盡管目前單位GDP的排放量強度是下降，但總排放量一直在上升。

“中國煤控項目”研究表明，PM2.5來源包括各類污染源直接排放的一次PM2.5，還有二氧化硫和氮氧化物等污染物在大氣中經(jīng)過化學(xué)轉(zhuǎn)化所形成的二次PM2.5。而煤炭使用對污染物排放量的高貢獻(xiàn)率導(dǎo)致煤炭成為了我國PM2.5污染最重要的來源。全國層面，煤炭使用對PM2.5年均濃度的“貢獻(xiàn)”約在50%至60%之間，其中的6成來源于煤炭的直接燃燒，4成來源于伴隨煤炭使用的重點行業(yè)排放。煤炭消費的強度和PM2.5的濃度呈現(xiàn)出明顯的相關(guān)性，表明煤炭消費對PM2.5濃度高值區(qū)域的污染有較強“貢獻(xiàn)”。

“從20世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，與燃煤過程相關(guān)的污染物排放削減一直是我國大氣污染防治的重點工作之一。隨著長期不懈的努力，我國在煤炭消費量持續(xù)高速增長的同時，逐步越過了SO2、NOX等大氣污染物排放量增長的拐點，使其排放量開始得到控制。”楊富強介紹說，“但為了實現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量的有效改善、PM2.5濃度的降低和達(dá)標(biāo)，我國還需要進(jìn)一步大幅度降低與煤炭使用過程相關(guān)的大氣污染物排放量。而進(jìn)一步減少污染物排放量，必須通過控制煤炭消費量來降低其污染物排放量。煤炭消費總量控制應(yīng)該成為PM2.5超標(biāo)嚴(yán)重、達(dá)標(biāo)困難地區(qū)改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境空氣質(zhì)量、降低環(huán)境PM2.5濃度的重要手段之一。”北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張世秋對此觀點表示贊同。但她在接受采訪時還表示，煤炭總量如果得以控制，甚至隨時間的推移，總量或會出現(xiàn)下降的情況。但是長期來講，在不發(fā)生重大技術(shù)變革的情況下，還是會有大量的煤炭要在現(xiàn)實生活當(dāng)中使用。

楊富強也表示，目前通過技術(shù)提升減排的潛力在不斷減小，已不足以支撐空氣質(zhì)量改善的要求。同時，通過政策法律途徑，正向激勵相關(guān)能源企業(yè)主動進(jìn)行節(jié)能減排，還應(yīng)加強信息公開與公益訴訟機(jī)制的建設(shè)。他表示我國正在修訂的《大氣污染防治法》將是應(yīng)對人為產(chǎn)生的大氣污染最強有力的工具之一。

減少煤炭對大氣污染的影響還需完善法律環(huán)境與法律保障

我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展依賴于煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)。這種發(fā)展模式帶來的氣候環(huán)境變化日益加重。為應(yīng)對緊迫的氣候變化問題和日益嚴(yán)重的大氣污染，我國政府堅定推動推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制煤炭消費總量。

而縱觀世界發(fā)達(dá)國家，在完成工業(yè)化和城市化的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，都經(jīng)歷過從依賴煤炭到煤炭減量化的過程，實現(xiàn)煤炭消費減量化或清潔利用。各國普遍采用的最重要的措施是制定防治大氣污染的法律法規(guī)，強力實施嚴(yán)格空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，采用經(jīng)濟(jì)手段，抑制煤炭需求。

據(jù)介紹，美國實施的《清潔空氣法》對控制污染氣體效果顯著。美國《清潔空氣法》從1963年頒布至今，經(jīng)過多次修訂，期間美國SO2、NOX等排放降低了72%~76%。如按此計算，我國的污染物排放水平也將達(dá)到歐洲國家平均水平。

NRDC環(huán)境法項目主任王彥在接受采訪時也表示，美國《清潔空氣法》在建立保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境為基準(zhǔn)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過許可證管理對固定源的排放設(shè)施進(jìn)行全過程監(jiān)管，授權(quán)公民通過提起公民訴訟促進(jìn)執(zhí)法等方面有很多成功經(jīng)驗，這對我國目前修訂的《大氣污染防治法》，完善大氣污染防治法律體系具有十分重要的借鑒意義。

據(jù)了解，我國于1987年制定了《大氣污染防治法》，至今已修訂多次。今年9月9日，國務(wù)院就《大氣污染防治法》修訂草案征求意見，目前該法正在進(jìn)行新一輪的修訂。與現(xiàn)行大氣法相比，征求意見稿體現(xiàn)了更全局性的污染防治思路，整體章節(jié)調(diào)整較大，在具體內(nèi)容上有很多實質(zhì)性的進(jìn)展，例如完善了重點大氣污染物排放總量控制制度并擴(kuò)大了總量控制的適用范圍；完善了排污許可制度；燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費總量控制、綠色電力調(diào)度等內(nèi)容；強化了對有關(guān)政府和部門及其工作人員的追責(zé)機(jī)制，加大對違法排污行為的處罰力度等。

今年4月24日，全國人大常委會修訂通過了《環(huán)境保護(hù)法》這部被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境基本法；6月中旬，最高人民法院環(huán)境資源審判庭已內(nèi)部掛牌成立；9月9日，國務(wù)院就《大氣污染防治法》修訂草案征求意見……這些舉措并非前所未有，但如此密集的動作也表明了我國從法制建設(shè)方面推動能源生產(chǎn)和消費革命，改善環(huán)境的堅定決心。

“全面推進(jìn)法治中國建設(shè)是全面深化改革的重大內(nèi)容和新目標(biāo)，實現(xiàn)‘科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化’的目標(biāo)也要求我們必須通過法律手段加強大氣污染防治，這也將為減少煤炭對大氣污染的影響提供完善的法治環(huán)境和法律保障。”王彥表示，“所以很期待我國的《大氣污染防治法》發(fā)布，特別是期待《大氣污染防治法》對煤炭總量控制目標(biāo)的制定和監(jiān)管，其必將起到積極有效的作用。”

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