近年來，各行政區(qū)域之間跨界污染糾紛增加，特別是流域跨界水污染糾紛頻發(fā)。一旦這類污染發(fā)生，不僅影響生產(chǎn)，還影響群眾生活尤其是身體健康，引發(fā)上下游之間的矛盾。

跨界污染糾紛屢屢成為治理者的一大考驗(yàn)。處置跨界污染糾紛，在行政管理、法律規(guī)定、司法保障上存在壁壘，亟待突破。

司法保障

訴訟：亟需打破行政區(qū)劃壁壘

創(chuàng)新環(huán)境司法體制迫在眉睫，應(yīng)設(shè)置跨區(qū)域?qū)徟袡C(jī)構(gòu)突破地方阻力

日前，我國(guó)第一個(gè)專屬管轄環(huán)境案件的法庭——貴陽清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭，正式受理貴州省首例跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件。

設(shè)置跨區(qū)域?qū)徟袡C(jī)構(gòu)打破地方阻礙，創(chuàng)新環(huán)境司法體制已經(jīng)迫在眉睫。當(dāng)前，環(huán)境污染、資源枯竭及生態(tài)惡化等問題愈演愈烈，清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭對(duì)跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟的受理，已成為我國(guó)司法實(shí)踐中跨區(qū)域的環(huán)境案件從上級(jí)法院指定管轄向?qū)俟茌牥l(fā)展的一個(gè)發(fā)端。

首例跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟被受理

本案原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴稱，一段時(shí)期以來，被告安順市宏盛化工有限公司周邊的居民發(fā)現(xiàn)被告經(jīng)常隨意排放工業(yè)廢水。居民們指控被告排放廢水超標(biāo)，影響周邊居民生產(chǎn)、生活和自然環(huán)境，并多次向原告投訴。

經(jīng)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)派員實(shí)地走訪，并對(duì)被告排污口處所排污水取樣送檢，檢驗(yàn)結(jié)果超過國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。被告公司排放的超出標(biāo)準(zhǔn)范圍的工業(yè)廢水不但對(duì)周邊農(nóng)戶的生產(chǎn)生活造成影響，廢水最終排入水體后，可導(dǎo)致魚類及其他水生動(dòng)植物死亡或發(fā)生變異。更嚴(yán)重的是，這些廢水將對(duì)下游邢江河，尤其是貴陽市的水源地紅楓湖產(chǎn)生污染，可能會(huì)嚴(yán)重影響貴陽市廣大群眾的安全與健康。

依照《民事訴訟法》第五十五條，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭提起了環(huán)境公益訴訟。

據(jù)清鎮(zhèn)市法院生態(tài)保護(hù)法庭庭長(zhǎng)羅光黔介紹，法庭法官已經(jīng)到貴州省安順市宏盛化工有限公司，送達(dá)了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)宏盛化工有限公司超標(biāo)排污而提起的水污染責(zé)任糾紛環(huán)境公益訴訟訴狀，并對(duì)宏盛化工有限公司排污情況進(jìn)行證據(jù)保全。

貴州高院嘗試運(yùn)用專屬管轄破解行政區(qū)劃壁壘

“由于生態(tài)系統(tǒng)是不可分割的，水、空氣等環(huán)境因素具有流動(dòng)性，而目前環(huán)境監(jiān)管、資源利用是以行政區(qū)劃為界限，行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂的沖突，導(dǎo)致跨行政區(qū)劃污染問題不易得到有效解決。”最高人民法院環(huán)境資源審判庭首任庭長(zhǎng)鄭學(xué)林說。

《民事訴訟法》第五十五條確立了公益訴訟制度。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對(duì)環(huán)境公益訴訟做了進(jìn)一步明確。但這兩部法律只是解決了環(huán)境公益訴訟的原告資格問題，并沒有解決訴訟案件的管轄，以及審理程序是否適用特別規(guī)定等問題。

目前，根據(jù)《民事訴訟法》關(guān)于指定管轄的規(guī)定，在同一省行政區(qū)域內(nèi)的跨區(qū)域環(huán)境案件，只能由各高院指定管轄；如涉及跨省的環(huán)境案件，則須由最高人民法院指定管轄。清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭得以受理跨區(qū)域的環(huán)境公益訴訟案件，即是通過省高院的指定管轄來實(shí)現(xiàn)的。

昆明市中級(jí)人民法院的環(huán)保法庭以及無錫市中級(jí)人民法院的環(huán)保法庭，其設(shè)立也都考慮到了和滇池流域、太湖流域所存在著的地域聯(lián)系，包含了對(duì)跨行政區(qū)域的環(huán)境案件統(tǒng)一管轄的考慮，但由于遭遇“零公益訴訟”的尷尬，其中跨區(qū)域特色未能彰顯。

貴州省高級(jí)人民法院近日發(fā)文，要求根據(jù)貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能區(qū)劃，在全國(guó)率先實(shí)行分區(qū)域?qū)Νh(huán)保行政、民事案件集中專屬管轄。根據(jù)文件，貴陽、安順、貴安3地的環(huán)境民事、行政案件集中交由清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭管轄�？梢哉f，此舉是我國(guó)地方司法部門對(duì)省內(nèi)跨行政區(qū)域環(huán)境訴訟的專屬管轄問題作出的嘗試性回應(yīng)。

跨區(qū)環(huán)境審判成為環(huán)境資源審判的重要方向

目前，全國(guó)多個(gè)省已設(shè)立專門環(huán)保法庭。探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染案件，這已成為業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)。

《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》日前發(fā)布。《意見》第十八條指出，逐步改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件。

北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為，可選取具有地域特點(diǎn)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、環(huán)境問題特點(diǎn)的中院，采取指定管轄方式設(shè)立環(huán)保法庭。要研究跨地域的專屬管轄，特別是在當(dāng)前水危機(jī)、水污染嚴(yán)重背景下，對(duì)流域和水資源保護(hù)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。

“應(yīng)根據(jù)環(huán)境跨區(qū)域、跨流域特點(diǎn)，設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)，從而打破地方審判環(huán)境資源類案件遇到的阻礙。”中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)說。

立法支持

手段：解決糾紛不應(yīng)排斥司法途徑

政府間流域跨界糾紛調(diào)處不宜由行政手段壟斷，應(yīng)當(dāng)引入法律調(diào)處機(jī)制

流域跨界污染糾紛是指同一流域流經(jīng)不同行政邊界時(shí)，在邊界處由于跨界污染而引起的利益沖突問題。我國(guó)現(xiàn)有的政府間流域跨界污染糾紛調(diào)處機(jī)制運(yùn)作效果并不理想。

流域跨界污染發(fā)生以后，流域管理機(jī)構(gòu)缺乏足夠的權(quán)威對(duì)上游政府進(jìn)行懲罰。下游政府只能通過協(xié)調(diào)的方式要求上游政府降低污染水平，但協(xié)調(diào)往往以失敗告終。下游地區(qū)處于天然不利的地位，缺乏和上游地區(qū)進(jìn)行協(xié)商的砝碼，需要相對(duì)有利的調(diào)處前提和權(quán)威的調(diào)處機(jī)構(gòu)。

解決政府間糾紛的手段分為行政手段和法律手段。兩者的本質(zhì)區(qū)別在于，行政手段排斥司法途徑，法律手段不排斥司法途徑。我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于政府間流域跨界污染糾紛的調(diào)處機(jī)制僅僅局限在行政體系內(nèi)部，排斥法律手段。

將政府作為當(dāng)事人制約污染

筆者認(rèn)為，針對(duì)流域跨界污染糾紛，現(xiàn)實(shí)可行的做法是將政府作為當(dāng)事人，將相關(guān)政府作為對(duì)同一流域擁有利益的主體，對(duì)流域污染形成制約。

跨界污染必然在流域上下游之間產(chǎn)生污染糾紛。污染發(fā)生在本行政轄區(qū)內(nèi)，有可能作為提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副產(chǎn)品被接受。污染發(fā)生在本轄區(qū)外，污染行為發(fā)生地政府缺乏管理的積極性，而受害地區(qū)對(duì)于污染源沒有實(shí)施管理的權(quán)力。

地方保護(hù)主義往往被認(rèn)為是我國(guó)環(huán)境惡化的罪魁禍?zhǔn)住Ｄ壳埃?ldquo;分灶吃飯”的財(cái)政體制或分成辦法加劇和放大了地方保護(hù)主義傾向。

應(yīng)當(dāng)引入法律調(diào)處機(jī)制

政府間流域跨界糾紛的調(diào)處不宜由行政手段壟斷，應(yīng)當(dāng)引入法律調(diào)處機(jī)制。

首先，政府間流域污染糾紛和民事糾紛有共性。企業(yè)造成侵權(quán)要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。地方政府造成其他地方環(huán)境損害也需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第二，政府間流域污染糾紛的專業(yè)性不足以排除司法審查。按照傳統(tǒng)法學(xué)原理，司法審查對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定不進(jìn)行合理性審查，而只進(jìn)行合法性審查，將合理性判斷留給行政機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，地方政府利益的專業(yè)性色彩相對(duì)淡化，并不需要借助行政機(jī)關(guān)在專業(yè)知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)，而令政府間流域糾紛調(diào)處成為行政機(jī)關(guān)的自留地。

第三，法律手段符合正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序原則用于約束行政機(jī)關(guān)的情形下，要求事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。行政手段將政府間流域糾紛的調(diào)處權(quán)力賦予行政機(jī)關(guān)，且不受司法審查，這必然導(dǎo)致權(quán)力尋租，權(quán)力的壟斷也必然導(dǎo)致對(duì)地方政府利益的恣意侵害。

第四，政府間協(xié)商需要法律保障。我國(guó)在流域跨界污染的調(diào)處上偏重中央集中規(guī)制，在糾紛調(diào)處上也強(qiáng)調(diào)行政協(xié)調(diào)和處理。需要開放其他解決之道，在行政機(jī)制之外，探索新型的調(diào)處機(jī)制，而協(xié)商必然呼喚法律保障。

第五，法律手段的公開性有利于形成規(guī)范流域相關(guān)各方對(duì)流域開發(fā)利用程度的規(guī)則。法律裁判的結(jié)論需要縝密論證作為支撐，這些公開的論證理由有利于形成對(duì)當(dāng)事人有約束力的規(guī)則。

（作者分別為中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授、研究生）

■相關(guān)鏈接

標(biāo)準(zhǔn)怎么定，糾紛何以解

在我國(guó)現(xiàn)有立法中，關(guān)于政府間流域跨界污染的法條主要包括兩部分內(nèi)容。

第一是有關(guān)流域水污染防治規(guī)劃和交界斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)定。

《水污染防治法》第十五條規(guī)定，防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。

《水污染防治法》第十二條規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以根據(jù)國(guó)家確定的重要江河、湖泊流域水體的使用功能以及有關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，確定該重要江河、湖泊流域的省界水體適用的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行。

《水污染防治法》第二十六條規(guī)定，國(guó)家確定的重要江河、湖泊流域的水資源保護(hù)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)其所在流域的省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況，并將監(jiān)測(cè)結(jié)果及時(shí)報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和國(guó)務(wù)院水行政主管部門；有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)測(cè)結(jié)果及時(shí)報(bào)告流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

2011年出臺(tái)的《太湖流域管理?xiàng)l例》第四十九條，雖然規(guī)定了上下游之間的補(bǔ)償，但沒有對(duì)因補(bǔ)償產(chǎn)生的糾紛如何加以調(diào)處進(jìn)行規(guī)定。

第二是跨界域的水污染糾紛解決。

我國(guó)有關(guān)立法對(duì)于流域跨界水污染糾紛規(guī)定了兩種調(diào)處機(jī)制。

第一種是有關(guān)地方政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。

《水污染防治法》第二十八條規(guī)定，跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。

作為流域跨界污染地方立法的代表的《江蘇省長(zhǎng)江水污染防治條例》第二十條也規(guī)定，對(duì)因相鄰行政區(qū)域出境水質(zhì)達(dá)不到水質(zhì)控制目標(biāo)而發(fā)生的環(huán)境糾紛，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)共同協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由共同的上一級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。

第二種是流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理。

《淮河流域水污染防治暫行條例》第二十八條規(guī)定，淮河流域省際水污染糾紛，淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測(cè)，提出解決方案，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)處理。這兩種機(jī)制都強(qiáng)調(diào)糾紛當(dāng)事人即地方政府之間協(xié)商和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的處理。

  使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”