“向污染宣戰(zhàn)”，這是今天“6˙5”世界環(huán)境日中國的主題。在藍天越來越少、霧霾天越來越多的中國，“向污染宣戰(zhàn)”的寓意不言而喻：治理污染已成為中國政府和民眾共同打響的一場攻堅戰(zhàn)。

在這場全民皆“兵”的戰(zhàn)役里，有一支隊伍異軍突起，發(fā)展迅猛，從世界潮流來看，他們勢將發(fā)揮更大的作用，成為“向污染宣戰(zhàn)”一支重要力量。他們有一個響亮的名字，那就是以促進環(huán)境保護和環(huán)境改善為宗旨、不以營利為目的的非政府組織，即環(huán)保NGO。

但鮮為人知的是，這些影響力日益壯大的環(huán)保NGO，尤其是民間環(huán)保NGO大多勢單力薄，深陷合法身份缺失、資金周轉(zhuǎn)緊張等困境。如何讓中國土生土長的草根NGO獲得更大的生存發(fā)展空間仍是一個亟待破解的命題。

環(huán)保NGO在行動

環(huán)保NGO可以說是中國“向污染宣戰(zhàn)”的最早踐行者。

經(jīng)歷了高歌猛進的前20年改革開放之后，一些有志之士率先意識到這種粗放發(fā)展模式對環(huán)境所帶來的危害以及環(huán)境保護等問題，決心和一些志同道合者傾其全力做環(huán)保工作。20世紀90年代中期，自然之友、地球村、綠家園等一批由民間自發(fā)組成的環(huán)保民間組織相繼成立。

以自然之友為例，自然之友是一家于1994年注冊、2010在北京市朝陽區(qū)登記的中國民間環(huán)境保護組織，由梁啟超之孫梁從誡發(fā)起創(chuàng)立，其初衷是致力于推動公眾參與環(huán)境保護，其使命是“建設(shè)公眾參與環(huán)境保護的平臺，讓環(huán)境保護的意識深入人心并轉(zhuǎn)化成自覺的行動”。

自此環(huán)保NGO這個舶來品開始在中國扎根，并成長為發(fā)展最快、數(shù)量最多的非政府組織。最新數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國生態(tài)環(huán)境類社會團體已有6816個，生態(tài)環(huán)境類民辦非企業(yè)單位1065個，環(huán)保民間組織共計7881個。

38.8%，這是環(huán)保NGO從2007年到2012年5年內(nèi)平均的增長率。組織數(shù)量在增多，成員隊伍在壯大，其影響力也呈幾何增長：從藏羚羊保護、首鋼的搬遷再到怒江水電、松花江水利等一系列重大水利工程的動工、延遲甚至停工，這一系列重大環(huán)保事件無不被深深打上環(huán)保NGO的烙印。

著名的教育學(xué)者楊東平就曾坦言，比起推動教育改革的工作，這十余年環(huán)保NGO產(chǎn)生的現(xiàn)實影響是明顯的。

環(huán)保NGO在國家環(huán)境保護發(fā)展中所起到的不可替代的積極作用，特別是在重大環(huán)保事件中以及對政府、企業(yè)違法問題的監(jiān)督上所展現(xiàn)出的不屈不撓的精神，備受肯定和關(guān)注。環(huán)保NGO漸漸得到中國民眾的認可，被認為是公眾參與環(huán)境保護的一種有效的形式。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，環(huán)保NGO成立初期主要通過輿論來影響政府決策和民眾的認知。比如2000年針對都江堰楊柳湖危害生態(tài)的水利工程，短短兩個月內(nèi)曾出現(xiàn)了180篇新聞報道，在巨大的輿論壓力下，工程隨后被時任四川省委書記的張學(xué)忠叫停。

進入21世紀第二個十年，與時俱進，法律漸成為環(huán)保NGO監(jiān)督政府、企業(yè)和個人的重要利器，而這種形式也得到了決策層的認可，并以法律的形式給予了授權(quán)。

4月24日，全國人大常委會通過了有史上最嚴格之稱的環(huán)保法修訂案。將于2015年1月1日實施的新環(huán)保法，首次確立賦予“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織”以公益訴訟主體資格。

部分環(huán)保組織被賦予提起公益訴訟的主體資格，被業(yè)內(nèi)人士認為是新環(huán)保法最大的亮點之一，被解讀為中國環(huán)保NGO春天來臨的標志。

法律需有效執(zhí)行

據(jù)統(tǒng)計，符合新環(huán)保法規(guī)定資格的社會組織約有300家左右。“大概有這么多，每個地方都有一些符合資質(zhì)的組織。”接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的自然之友公眾參與項目協(xié)調(diào)員葛楓說。

“按照法律規(guī)定的條件大致梳理了一下，我們發(fā)現(xiàn)北京市符合這個條件的環(huán)保組織更多是協(xié)會、學(xué)會。”葛楓接著分析，他們更多是從事環(huán)境領(lǐng)域某個方面的研究工作，像環(huán)境誘變劑學(xué)會、環(huán)境科學(xué)學(xué)會等。他們在科研方面的能力比較強，但在環(huán)境法律方面相對弱一些，他們以前的工作也很少涉足這塊。

“首先他們是否有提起公益訴訟的能力，另外就是他們是否有這樣的意愿，這是非常重要的。”葛楓說。

作為目前少數(shù)正在從事環(huán)境公益訴訟實踐的草根環(huán)保組織之一、我國唯一一家公益訴訟成功立案的草根民間組織——自然之友顯然在環(huán)保公益訴訟方面具有相當?shù)陌l(fā)言權(quán)。

據(jù)葛楓介紹，自然之友從2005年就開始推動公益訴訟的立法，當年梁從誡先生就提交了一個建立環(huán)境公益訴訟的政協(xié)提案，從此他們一直在實踐和立法兩個領(lǐng)域來推動公益訴訟工作。

根據(jù)他們多年的經(jīng)驗，葛楓表示，有些簡單的環(huán)保公益訴訟請求還是具有很大操作性的，比如停止侵害這樣的訴訟請求就相對簡單一些。有一項排污行為正在進行，環(huán)保NGO可以起訴它，讓他們停止污染，切斷污染源，提起這樣一項公益訴訟的成本并不是很高，很多環(huán)保組織都可以做到。

但要涉及到損害賠償就會比較復(fù)雜，據(jù)葛楓透露，這也是他們于2011年立案的公益訴訟案件至今尚未結(jié)案的原因之一。“我們在公益訴訟中加入了一項環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟請求，法院要求我們對環(huán)境損害進行鑒定，到底造成了多少損失?目前開展這項工作還是有難題的：一是進行環(huán)境損害鑒定的機構(gòu)非常少，有能力又有資質(zhì)的非常少;二是進行環(huán)境損害簽訂的資金非常昂貴，要上百萬。”

這似乎也意味著，提起環(huán)保公益訴訟這把利器并非任一家環(huán)保NGO皆可勝任，只有勇于擔(dān)當、有能力者方可勝任。但在訴訟過程中所經(jīng)歷的磨難顯然并沒有嚇退這些環(huán)保斗士。

葛楓說：“既然已成功立案，那我們就要堅持下去，這個案子在某種程度上也是鍛煉了我們的團隊，對我們而言更是一筆寶貴的經(jīng)驗和財富，不會讓我們停止不前，相反會鼓舞我們前進。”

葛楓同時還表示：“如果其他組織需要我們提供幫助，我們非常愿意。這么多年我們積累了一些經(jīng)驗，和一些公益律師、環(huán)境法律學(xué)者、環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的專家建立了聯(lián)系，還有專業(yè)的團隊以及網(wǎng)絡(luò)平臺等，這些都可以給大家提供支持�？傊Ｍ颅h(huán)保法中的這項制度能夠有效地執(zhí)行下去，如果不能執(zhí)行下去就是一條死法，只有有效地執(zhí)行下去才能活起來。”

困境及其出路

可以預(yù)計的是，面對上百萬的環(huán)境損害鑒定資金，將來“撓頭”的不僅是自然之友一家，它也將成為眾多NGO提起環(huán)保公益訴訟的攔路虎。

葛楓坦言：“資金肯定是個難題，做司法鑒定、環(huán)境損害鑒定的話，需要一筆很大的資金，我們先要去籌集這筆錢，目前我們還沒有這樣一筆資金來支持這個鑒定。”

上百萬資金尚且讓自然之友捉襟見肘，更不要提其他環(huán)保NGO。據(jù)經(jīng)常和各地環(huán)保組織打交道的葛楓透露，資金是地方環(huán)保組織面臨的多個困境之一。“地方環(huán)保組織不像大城市的環(huán)保組織，他們的資金來源比較少，人員也比較缺乏。”

葛楓表示，自然之友目前還沒有資格去籌款，他們資金一般來自于基金會對項目的支持。“我們和企業(yè)的合作不是很多，因為很多企業(yè)都要冠名權(quán)，我們一般不接受這樣的形式。目前也會和一些企業(yè)合作，但都比較小額，我們非常珍惜自然之友的品牌。”

其實，提起環(huán)保公益訴訟將遭遇資金困境的背后更多折射出的是環(huán)保NGO的生存困境。

雖然自然之友是否將具有環(huán)保公益訴訟的資格目前還不確定，但可以明確的是已經(jīng)有大量的草根NGO被新環(huán)保法拒之門外。統(tǒng)計顯示，符合公益訴訟主體資格的環(huán)保NGO僅占環(huán)保NGO總數(shù)的5%。

大量環(huán)保NGO處于灰色地帶，面對著合法身份的缺失，這是中國民間環(huán)保NGO尷尬的生存現(xiàn)狀。這與目前我國所實施的雙重管理制度有關(guān)：任何一個NGO要想在民政部門登記，必須先找到一家與它業(yè)務(wù)相連的政府部門來做它的業(yè)務(wù)主管單位，也就是通常所說的掛靠單位。這項規(guī)定使得任何一家NGO的登記注冊過程都非常困難。

“因為任何一個政府部門都沒有義務(wù)做NGO的業(yè)務(wù)主管單位，而要是成為NGO的主管單位，就要為此承擔(dān)相當大的責(zé)任，所以誰都不愿意。”有業(yè)內(nèi)人士曾如是說。

知道這個過程的艱辛，很多民間環(huán)保NGO主動選擇了放棄，而申請了工商執(zhí)照。合法身份的缺失又進一步限制了他們的發(fā)展，比如對外聯(lián)系工作難、籌集資金難等等，就像進入了惡性循環(huán)。

總的來看，接受媒體記者采訪的清華NGO研究所副所長賈西津評價，目前中國草根NGO的組織大多較小，能力也不是很強，能在一些領(lǐng)域起到核心作用的組織很少。

環(huán)保NGO勢單力薄的主因不僅在于注冊制，還存在多種因素，比如市場競爭秩序。

學(xué)者一般認為國內(nèi)環(huán)保NGO存在兩種形式：一種是自上而下的環(huán)保NGO，他們大多具有政府背景，且有合法的法律地位;另一種則是自下而上的環(huán)保NGO，人們習(xí)慣將其稱之為草根NGO或民間環(huán)保NGO。前者多具有官辦性和民間性雙重屬性，工作人員有編制，享受著公務(wù)員的待遇，資金來源于政府財政。

在賈西津看來，這本身就是最大的不公平，就比如在市場經(jīng)濟的條件下，政府給某個企業(yè)政策和補貼，這個企業(yè)可能很容易賺錢，對單個組織自身而言，它們有政府的背書，在資源等方面具有天然競爭優(yōu)勢，但對整個市場經(jīng)濟卻是個破壞，這是比較負面的政策，對公益市場也一樣。

“借助財政和公共政策為某些組織背書不符合公益市場競爭規(guī)律，破壞了整個公益市場的公平性。”賈西津接著說，政府接下來就要破除這種特權(quán)政策，特別是通過行政途徑為NGO募款、通過行政手段來為某個NGO舉辦活動等，這種行為必須要退出。

賈西津認為，“NGO本來就應(yīng)該是民間自發(fā)發(fā)起組織的，是自下而上的。所謂的自上而下、官辦NGO只是中國的一個特色，是中國體制轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一個過渡組織形式。”但從長遠而言，這些NGO將不得不進行轉(zhuǎn)型，逐步適應(yīng)公益市場，如果不能適應(yīng)，就應(yīng)該被淘汰，像國企改制一樣。

我國政府早在20世紀90年代初就提出了“政社分設(shè)”的思路和社團“三自方針”，去年的十八屆三中全會再次提出政府要創(chuàng)新社會治理方式，把適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔(dān)。

業(yè)內(nèi)人士認為，這勢必給民間環(huán)保NGO帶來前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。

“社會自治是一個必然的趨勢，沒有任何一個國家可以靠政府來履行全部的社會職責(zé)。”賈西津說，這個說不上信心不信心的問題，如果不這樣走的話，那就不可能真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，更不可能轉(zhuǎn)型成功。

對于如何推動民間環(huán)保NGO的發(fā)展，賈西津建議，關(guān)鍵是能否營造一個公平的公益市場環(huán)境。最大的扶持是政府撤出公益市場。就像政府撤出經(jīng)濟市場一樣，政府還要撤出公益，然后開放結(jié)社和募款的資質(zhì)，讓市場具有更大的開放性。

賈西津認為，中國民間環(huán)保NGO要想擁有突破性的發(fā)展，一定是和政治制度、政府改革、社會轉(zhuǎn)型這些大制度變化相關(guān)的，沒有這種大制度變化的話，其他都是一些積累性的變化。從趨勢來看，草根公益市場環(huán)境是逐漸開放的，但目前這個步驟還是太緩慢。

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