責(zé)編您好：  

貴報(bào)《法治周刊》在2月19日對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的行政處罰問題進(jìn)行了探討，對(duì)我們啟發(fā)很大，很有意義。  

我們結(jié)合基層執(zhí)法工作，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目行政處罰的幾個(gè)問題談?wù)勛约旱南敕�，也希望能為各地環(huán)保工作者拋磚引玉，促進(jìn)大家共同提高建設(shè)項(xiàng)目管理能力和水平。  

浙江省杭州市環(huán)保局西湖環(huán)保分局  

2014年3月7日  

對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理，是環(huán)境執(zhí)法人員日常工作當(dāng)中很重要的一個(gè)內(nèi)容。進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的行政處罰，也會(huì)是很多環(huán)境執(zhí)法人員不可避免的工作。  

那么，作為環(huán)境執(zhí)法人員，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的行政處罰，究竟應(yīng)該做出怎樣的處理才最為妥當(dāng)？需要把哪些法律法規(guī)掌握好、梳理清楚？  

兩個(gè)目錄在法律意義上有所不同  

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理目錄》（原國(guó)家環(huán)�？偩至畹�14號(hào)）是根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第253號(hào)，1998年11月29日起施行，以下簡(jiǎn)稱《條例》）第七條的規(guī)定進(jìn)行制定的。  

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理目錄》是根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2003年9月1日起施行）第十六條的規(guī)定進(jìn)行制定的，并且明確《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理目錄》同時(shí)廢止。  

由此可見，兩個(gè)目錄不僅名稱不同，而且依據(jù)的法律法規(guī)也不相同，所以簡(jiǎn)單替代缺乏法理依據(jù)。  

但是從內(nèi)容上分析，兩個(gè)目錄存在實(shí)質(zhì)意義上的重合，都是解決建設(shè)項(xiàng)目如何進(jìn)行分類管理的問題，所以從這個(gè)意義上來(lái)看，簡(jiǎn)單替代存在事實(shí)依據(jù)。  

然而，根據(jù)法律層級(jí)以及后法優(yōu)于先行法的原則，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理的兩個(gè)目錄中，內(nèi)容規(guī)定重合的部分需要進(jìn)行優(yōu)先適用。  

在這基礎(chǔ)上，再結(jié)合全國(guó)人大法工委《關(guān)于建設(shè)管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)〔2007〕2號(hào)）就很好理解：建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)評(píng)制度的，依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》處罰：違反三同時(shí)制度的，依據(jù)《條例》進(jìn)行處罰。  

建設(shè)項(xiàng)目定義需結(jié)合實(shí)際把握  

目前，現(xiàn)有法律法規(guī)未對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行明確的定義，較為常用的是按原國(guó)家計(jì)委、原國(guó)家建委、財(cái)政部《關(guān)于基本建設(shè)項(xiàng)目和大中型劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》將建設(shè)項(xiàng)目定義為：是指在一個(gè)總體設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)范圍內(nèi)，由一個(gè)或幾個(gè)單項(xiàng)工程所組成，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行統(tǒng)一核算，行政上實(shí)行統(tǒng)一管理的建設(shè)單位。  

但在實(shí)際操作中，不同部門對(duì)“建設(shè)項(xiàng)目”概念的理解并不一致。例如，環(huán)境保護(hù)部曾多次發(fā)文，明確將各類餐飲業(yè)均列入建設(shè)項(xiàng)目范疇；但國(guó)務(wù)院法制辦征求全國(guó)人大法工委意見后印發(fā)的《關(guān)于環(huán)保評(píng)價(jià)許可是否頒發(fā)個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照前置條件問題的復(fù)函》及最高人民法院行政審判庭發(fā)布的《關(guān)于工商行政管理部門審查頒發(fā)個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評(píng)價(jià)許可為前置條件問題的答復(fù)》中，均認(rèn)為“公民個(gè)人租賃住宅樓開辦個(gè)體餐館的，不屬于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十六條第三款關(guān)于‘建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄’規(guī)定中的‘建設(shè)項(xiàng)目’”。  

實(shí)踐中，福建省寧德市中級(jí)人民法院及浙江省金華市中級(jí)人民法院均據(jù)此做出過(guò)相應(yīng)的行政訴訟案件的判決。因此，在建設(shè)項(xiàng)目的認(rèn)定和歸類上，還是存在一定的爭(zhēng)議。  

雖然，環(huán)保部門普遍認(rèn)為列入《目錄》的項(xiàng)目均為建設(shè)項(xiàng)目，但在實(shí)踐中，也常遇到建設(shè)項(xiàng)目二次環(huán)評(píng)審批的矛盾。例如，某綜合商業(yè)樓含有餐飲部分，整體經(jīng)環(huán)評(píng)審批后建設(shè)；而后餐飲部分（尚未裝修）出租承包經(jīng)營(yíng)，成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，其餐飲項(xiàng)目的設(shè)立又需再次進(jìn)行環(huán)評(píng)審批。  

此外，《目錄》并未采用《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼》（GBT4754-2011）中規(guī)定的行業(yè)分類，若刻板套用《目錄》也會(huì)造成建設(shè)項(xiàng)目認(rèn)定的擴(kuò)大化。例如，住宅樓配套挖掘一個(gè)無(wú)動(dòng)力三格式化糞池，是否按“城鎮(zhèn)糞便處理”作為建設(shè)項(xiàng)目？個(gè)體戶露天固定擺個(gè)早點(diǎn)攤，是否按“餐飲場(chǎng)所”作為建設(shè)項(xiàng)目？住宅小區(qū)打個(gè)圍墻，是否按“一般社區(qū)服務(wù)設(shè)施”作為建設(shè)項(xiàng)目？  

因此，在實(shí)踐中，擬將建設(shè)項(xiàng)目明確為：需要通過(guò)立項(xiàng)，并需取得規(guī)劃許可、用地許可、建設(shè)許可的項(xiàng)目更為妥當(dāng)。  

違反環(huán)評(píng)制度和三同時(shí)制度，可分別處罰后合并執(zhí)行  

全國(guó)人大法工委《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》中，明確對(duì)建設(shè)項(xiàng)目既違反環(huán)評(píng)制度又違反三同時(shí)制度的，應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款、《條例》第二十八條的規(guī)定做出相應(yīng)處罰。但也有不少環(huán)境執(zhí)法人員據(jù)此認(rèn)為，一定要制作兩份不同的處罰決定文書。  

實(shí)踐中，建設(shè)項(xiàng)目既違反環(huán)評(píng)制度，又違反三同時(shí)制度的，其違法行為具有很大程度的相關(guān)性，其執(zhí)法調(diào)查取得的違法事實(shí)證據(jù)也基本相同。而根據(jù)相同的證據(jù)，引用不同的法律條款，做出不同的兩個(gè)行政處罰，甚至兩次行政罰款，這種做法有故意加重處罰的嫌疑，未必妥當(dāng)。  

根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第五十三條第二款的規(guī)定：對(duì)同一當(dāng)事人的兩個(gè)或者兩個(gè)以上環(huán)境違法行為，可以分別制作行政處罰決定書，也可以列入同一行政處罰決定書。  

一般實(shí)際操作中，可在一份行政處罰文書中，按“分別處罰、合并執(zhí)行”的原則，合并調(diào)查證據(jù)，分別敘述當(dāng)事人的違法事實(shí)，分別引用不同的法律條款分開提出擬處罰結(jié)果，最后合并做出最終處罰結(jié)論（其中行政罰款合并，以從重條款處罰）。  

合理確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目違法行為的階段性  

在環(huán)境執(zhí)法實(shí)務(wù)中，不少基層環(huán)境執(zhí)法者多看重違反三同時(shí)違法行為的調(diào)查取證，而往往忽視了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所處建設(shè)階段情況的調(diào)查取證，導(dǎo)致在引用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款還是第二款，以及《條例》第二十四至二十七條過(guò)程中存在不當(dāng)，甚至導(dǎo)致行政訴訟的敗訴。  

根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，在查處建設(shè)項(xiàng)目違法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)所處建設(shè)階段的調(diào)查取證，并分別引用不同的條款區(qū)別對(duì)待。  

1、未做環(huán)評(píng)或有環(huán)評(píng)未報(bào)批，擅自開工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款首先責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；已建成投產(chǎn)違反三同時(shí)制度的，依據(jù)《條例》加處責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，處10萬(wàn)元以下罰款。  

2、做了環(huán)評(píng)并報(bào)批，但環(huán)保部門尚未批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《環(huán)評(píng)法》第三十一條第二款責(zé)令停止建設(shè)，處5~20萬(wàn)元罰款；已建成投產(chǎn)違反三同時(shí)制度的，依據(jù)《條例》加處責(zé)令停止生產(chǎn)或使用（罰款合并）。  

3、發(fā)生重大變化未重新報(bào)批，或環(huán)評(píng)審批批準(zhǔn)超過(guò)5年未建設(shè)的，參照第1種類型處罰。  

4、發(fā)生重大變化已重新報(bào)批但環(huán)保部門未批準(zhǔn)，或環(huán)評(píng)審批批準(zhǔn)超過(guò)5年未建設(shè)已重新報(bào)審核而環(huán)保部門審核尚未同意的，參照第2種類型處罰。  

5、試生產(chǎn)配套環(huán)保設(shè)施未與主體工程同時(shí)試運(yùn)行的，應(yīng)依據(jù)《條例》第二十六條首先責(zé)令限期改正。  

6、試生產(chǎn)起3個(gè)月未申請(qǐng)驗(yàn)收的，應(yīng)依據(jù)《條例》第二十七條首先責(zé)令限期補(bǔ)辦驗(yàn)收手續(xù)。  

此外，在執(zhí)法中還需注意以下幾點(diǎn)：  

1、由于做了環(huán)評(píng)報(bào)批而未批準(zhǔn)的違法行為，比未做環(huán)評(píng)或環(huán)評(píng)未報(bào)批的違法行為的處罰顯得直接、更重些，而不能將環(huán)評(píng)未報(bào)批的違法行為（當(dāng)然也不可能有環(huán)保部門的批準(zhǔn)），套用環(huán)評(píng)報(bào)批而未批準(zhǔn)的情形進(jìn)行處罰。  

2、建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是在環(huán)評(píng)審批批復(fù)中，明確要求試生產(chǎn)的；不能將某些建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批批復(fù)中沒有試生產(chǎn)要求、建成即可生產(chǎn)的違法行為，套用試生產(chǎn)情形，而不敢大膽處罰。  

3、由于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《條例》都未對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不符合審批條件，或?qū)俳箿?zhǔn)入類項(xiàng)目的處罰情形，不建議引用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《條例》進(jìn)行行政處罰；而應(yīng)當(dāng)抄告工商部門依據(jù)《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》進(jìn)行查處取締，或抄送經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門依據(jù)淘汰落后生產(chǎn)工藝、設(shè)備、產(chǎn)品的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行查處，或抄送規(guī)劃部門依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行查處，或抄送國(guó)土部門依據(jù)《土地管理法》進(jìn)行查處等。  

慎重引用違反三同時(shí)制度條款進(jìn)行處罰  

根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《條例》的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響很小，不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，填寫環(huán)評(píng)登記表。因此，既然適用環(huán)評(píng)登記表的建設(shè)項(xiàng)目是對(duì)環(huán)境影響很小，雖然《條例》第二十八條也明確適用環(huán)評(píng)登記表的建設(shè)項(xiàng)目，但也不能否認(rèn)存在部分建設(shè)項(xiàng)目存在不需要三同時(shí)即可達(dá)標(biāo)排放的情形。  

同時(shí)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條也對(duì)“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”進(jìn)行了明確定義。根據(jù)定義，填寫環(huán)評(píng)登記表的建設(shè)項(xiàng)目是不需要環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，即不需要對(duì)可能造成環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，也不需要提出預(yù)防或減輕不良影響對(duì)策和措施，也不需要進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的。從法律條文的文字含義來(lái)看，大部分填寫環(huán)評(píng)登記表的建設(shè)項(xiàng)目，不存在適用三同時(shí)的情形。  

因此，在引用違反三同時(shí)制度條款處罰符合填寫環(huán)評(píng)登記表的建設(shè)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)慎重，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法調(diào)查過(guò)程中，需充分查明落實(shí)三同時(shí)制度的必要性和可行性，并依法取得相關(guān)事實(shí)證據(jù)。

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