霧霾，中國2013年年度熱詞之一。然而，霧霾并非中國獨(dú)自遭遇的問題。無論是歷史上較早步入工業(yè)化進(jìn)程的英國、美國和日本等發(fā)達(dá)國家，抑或是墨西哥、伊朗、蒙古國等發(fā)展中國家，都曾經(jīng)或正在面臨嚴(yán)重的空氣污染問題。實(shí)際上，這些國家的環(huán)境演變過程已經(jīng)與我們的環(huán)境實(shí)踐和認(rèn)識(shí)無縫對接。面對這一工業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的產(chǎn)物，如何有效實(shí)現(xiàn)治理，是一個(gè)世界性話題

客觀認(rèn)知

空氣污染治理，是一個(gè)艱巨而持久的進(jìn)取過程。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，治理空氣污染所需的時(shí)間或許會(huì)有所縮短，但期待通過短平快的措施來完成治理，是不現(xiàn)實(shí)的

美國

　　治理“煙霧城”耗費(fèi)半個(gè)多世紀(jì)

1943年7月26日，美國洛杉磯遭遇“毒霧”。濃烈的煙氣沉降在市區(qū)，不斷有市民感覺眼睛刺痛、咽喉不適，空氣能見度極低。當(dāng)時(shí)正值二戰(zhàn)，許多人下意識(shí)地認(rèn)為是日本動(dòng)用了化學(xué)武器。不久后，洛杉磯人明白過來，是空氣出了問題。矛頭很快指向生產(chǎn)丁二烯的工廠，工廠被迫關(guān)閉，但煙霧并沒有就此除去，甚至有越來越嚴(yán)重的趨勢。在廣大民眾的訴求聲中，時(shí)任洛杉磯市長弗萊徹·鮑倫于8月匆匆立下誓言，4個(gè)月內(nèi)將徹底解決這一問題。事實(shí)證明，鮑倫完全低估了問題的艱巨性和復(fù)雜性。

關(guān)于煙霧產(chǎn)生的原因，洛杉磯政府在很長一段時(shí)間內(nèi)都沒有弄明白。政府最初認(rèn)為毒霧是空氣中的二氧化硫作祟，任命了一個(gè)煙霧委員會(huì)來專門研究解決這一問題。在減少有關(guān)工業(yè)部門的二氧化硫排放后，情況仍未好轉(zhuǎn)。政府又成立“洛杉磯空氣污染控制區(qū)”，對產(chǎn)生二氧化硫的煉油廠、排放煙塵的工廠、排放氮氧化物的電廠以及農(nóng)民的焚燒爐、動(dòng)物糞便處理廠等加以嚴(yán)格管控，但效果甚微。人們又發(fā)現(xiàn)石油中揮發(fā)的碳?xì)浠衔锱c空氣中的二氧化氮等在陽光中紫外線的作用下會(huì)產(chǎn)生一種帶有刺激性的有機(jī)化合物，聚集后形成煙霧。有關(guān)部門隨即采取對應(yīng)措施，效果仍不大。洛杉磯政府失語。

此后近10年間，毒霧的幽靈一直沒有離去。污染嚴(yán)重時(shí)，洛杉磯甚至一年有約200天都煙霧彌漫，徹底淪為“煙霧城”。1952年12月和1955年9月，洛杉磯發(fā)生兩次光化學(xué)煙霧事件，共有800余名65歲以上老人因呼吸系統(tǒng)衰竭死亡。經(jīng)過不懈地探索和分析，政府才認(rèn)識(shí)到，當(dāng)時(shí)250余萬輛汽車每天排放的1000多噸碳?xì)浠衔锸钱a(chǎn)生煙霧的罪魁禍?zhǔn)?。?jīng)過漫長的治理，直到上世紀(jì)末，洛杉磯煙霧問題才基本得到解決，一級(jí)污染天數(shù)由1977年的121天，降到1998年的54天，并在1999年達(dá)到零天，此時(shí)已距煙霧產(chǎn)生時(shí)近60年。

洛杉磯案例幾乎是美國空氣污染控制歷程的縮影。19世紀(jì)后期至20世紀(jì)前半葉，美國工業(yè)化帶來的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張速度和環(huán)境污染程度都是前所未有的。匹茲堡、圣路易斯、辛辛那提、多諾拉、紐約……進(jìn)入工業(yè)時(shí)代后，這些重要的工業(yè)城鎮(zhèn)都面臨嚴(yán)重的空氣污染。數(shù)據(jù)顯示，1886年辛辛那提31%的人口死亡與煤煙致病有關(guān);1953年11月，霧霾使紐約市死亡200余人，1963年死亡400多人……而各地對霧霾的治理，又都?xì)v經(jīng)了復(fù)雜而漫長的過程。

英國

　　至今仍為歐洲空氣質(zhì)量最差的首都

1952年12月，英國出現(xiàn)持續(xù)5天的“大霧”天氣。受濃霧影響，大批航班被迫取消，倫敦東北部所有公交車停運(yùn)，在薩德勒威爾斯劇院上演的《茶花女》在演完第一幕后不得不中止，一場原定在溫布利球場舉行的大學(xué)聯(lián)合足球賽也被迫延期。各醫(yī)院收治了大量支氣管炎、肺炎、心臟病等重癥患者，數(shù)周內(nèi)逾萬人死亡。這就是駭人聽聞的“倫敦?zé)熿F事件”，被列入20世紀(jì)十大環(huán)境公害事件。

英國是較早受空氣污染困擾的國家之一。英國的空氣污染雖與其氣候條件有一定關(guān)系，然而更多還是工業(yè)化發(fā)展過程中大規(guī)模使用燃煤等化石燃料所造成的。早在1306年，時(shí)任英國國王的愛德華一世就曾就空氣污染問題下令禁止在倫敦地區(qū)燃燒煤炭。1661年，英國官員約翰·伊夫林在《防煙》一書中也提出用燃燒木材取代煤炭，認(rèn)為此舉能減少污染所造成的咳嗽等病癥。然而，幾百年前的先見之明并未戰(zhàn)勝經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的誘惑。作為工業(yè)革命的領(lǐng)跑者，英國在20世紀(jì)上半葉以驚人的速度消費(fèi)煤炭燃料，與之相伴的則是20世紀(jì)50年代前的100年間，倫敦發(fā)生了約10次大規(guī)模煙霧事件。1873年冬季，一場籠罩倫敦城的大霧共造成約700人死亡。此后的1880年和1892年，兩場大霧致約2000人喪生。直至1952年12月，“倫敦?zé)熿F事件”為全世界敲響警鐘。

即便如此，迫于經(jīng)濟(jì)壓力，英國政府還一度拒絕采取相應(yīng)措施，在民意壓力下才不得不著手制定一系列嚴(yán)格措施來控制空氣的持續(xù)惡化。1954年，倫敦出臺(tái)《倫敦城法案》控制煙霧排放。1956年控制煙霧排放舉措在全國普及，世界上第一部現(xiàn)代意義上的《清潔空氣法》頒布：要求居民改變消費(fèi)觀念和生活習(xí)慣，大力推廣使用無煙燃料，冬季采取集中供暖;發(fā)電廠和重工業(yè)設(shè)施被強(qiáng)制搬遷到郊區(qū);部分倫敦人也遷到城外居住，這也直接導(dǎo)致目前70余萬在倫敦工作的人住在周邊“衛(wèi)星城”，在一定程度上緩解了倫敦的環(huán)境壓力。1974年出臺(tái)的《控制公害法》，明確了從空氣到土地和水域等自然資源的保護(hù)條款。然而，20世紀(jì)80年代，隨著汽車走進(jìn)家庭的數(shù)量激增，尾氣取代煤煙成為英國空氣的主要污染源。通過一系列整治措施和50余年的不懈努力，倫敦乃至整個(gè)英國的空氣質(zhì)量得到了基本改觀。但直至今日，根據(jù)歐洲環(huán)境署公布的歐洲主要城市空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)顯示，倫敦仍為歐洲空氣質(zhì)量最差的首都。

綜合治理

以霧霾為代表的空氣污染背后，隱藏著發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)觀念、生活習(xí)慣等一系列深層次問題。發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與自然資源稟賦等密切相關(guān)。消費(fèi)觀念、生活習(xí)慣與人文素養(yǎng)緊密相連。要將空氣污染問題解決好，必須對上述要素進(jìn)行科學(xué)整合、優(yōu)化配置，使其產(chǎn)生積極的乘數(shù)效應(yīng)

日本

　　推進(jìn)環(huán)境立法，明確污染者費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則

今天的日本以環(huán)境優(yōu)美和食品安全的良好形象聞名于世。然而，日本空氣污染公害歷史久遠(yuǎn)。根據(jù)大阪市衛(wèi)生機(jī)構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)，1912年到1913年，大阪降落的煤塵量為每平方公里452噸，1924年至1925年，上升至493噸。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本采礦業(yè)一度發(fā)展停滯，污染問題曾暫時(shí)得到緩解，然而隨著戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，空氣污染問題卷土重來。

1952年冬天，由于大規(guī)模燃煤取暖，東京的黑煙淹沒太陽光。蓬勃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使日本不斷拓展工業(yè)地帶，空氣污染等“企業(yè)公害”蔓延至非工業(yè)城市。1961年，新興工業(yè)城市四日市由于石油冶煉和工業(yè)燃油產(chǎn)生大量廢氣，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用窈粑到y(tǒng)疾病劇增。在隨后自發(fā)的“公害訴訟”中，約872名患者認(rèn)為自己因此罹患哮喘病，其中包括224名中小學(xué)生;同時(shí)有30多人因廢氣污染死亡。進(jìn)入70年代，日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從重化學(xué)工業(yè)轉(zhuǎn)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，公害發(fā)生率顯著下降。然而，隨著城市化率上升，人口向東京、大阪和名古屋三大都市圈集中，城市生活環(huán)境污染成為主要環(huán)境問題。1965年日本的注冊汽車為188萬輛，1975年達(dá)到678萬輛，私人汽車的普及加劇了空氣質(zhì)量的惡化。

1970年7月18日下午1時(shí)左右，在東京立正中學(xué)操場上，正在上體育課的43名學(xué)生突發(fā)嘔吐、咽喉疼痛和眼睛刺痛等癥狀，被送往醫(yī)院檢查，最終認(rèn)定起因?yàn)楣S和汽車尾氣排放造成的光化學(xué)氧化劑與高濕度條件下生成的硫酸混合物反應(yīng)生成的煙霧污染。以這一事件為契機(jī)，日本各地開始發(fā)布光化學(xué)霧空氣警報(bào)。

日本的生態(tài)與城市生活環(huán)境為經(jīng)濟(jì)高速增長付出了沉重代價(jià)，日本希望在經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)中找到平衡。1967年日本出臺(tái)《公害對策基本法》，但強(qiáng)調(diào)的是在經(jīng)濟(jì)增長前提下的環(huán)境治理，法律力度溫和，未能阻止60年代愈演愈烈的公害發(fā)生與擴(kuò)散。從1970年11月召集一直延續(xù)至次年5月的日本第六十四次臨時(shí)國會(huì)專門審議并通過了有關(guān)公害的14項(xiàng)法案，被稱為“公害國會(huì)”，成為從制度上治理公害問題的象征性事件。其中《大氣污染防治法》修正案，對工廠的生產(chǎn)活動(dòng)以及建筑物拆除時(shí)產(chǎn)生的煤煙、揮發(fā)性有機(jī)物以及粉塵的排放做了具體規(guī)定，并制定了汽車尾氣排放限值標(biāo)準(zhǔn)等。隨后兩年，日本制定《無過失賠償責(zé)任法》和《公害健康被害補(bǔ)償法》，明確了污染者的費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則。此外，《公害對策基本法》修正案刪除了環(huán)境保護(hù)“與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)”的條文，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地位提升。同時(shí)設(shè)立環(huán)境廳，推進(jìn)環(huán)境行政一體化。

日本成功治理大氣環(huán)境的主要因素之一就是參與主體的多元性。除了立法機(jī)構(gòu)和行政組織，企業(yè)也積極參與，如日本本田汽車公司開發(fā)的i—VTEC發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)，不僅輸出馬力超強(qiáng)，還具有低轉(zhuǎn)速時(shí)尾氣排放環(huán)保、低油耗的特點(diǎn)。此外，在促使全社會(huì)認(rèn)識(shí)和參與公害治理，推進(jìn)環(huán)境立法與實(shí)施過程中，受害者群體和市民支援群體發(fā)起的居民環(huán)保運(yùn)動(dòng)發(fā)揮了重大作用。

巴西

　　建立政府、企業(yè)、民眾共同參與的環(huán)保機(jī)制

上世紀(jì)60至70年代，巴西經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展創(chuàng)造了“巴西奇跡”，其環(huán)境也受到嚴(yán)重污染和破壞。70年代中期起，化工基地庫巴唐市化工工廠的煙霧排放日益嚴(yán)重。在有毒煙霧的長期熏染下，當(dāng)?shù)卮笈脖徊粩嗨劳錾踔翆?dǎo)致物種消失，工廠工人和附近居民罹患呼吸道、心腦血管疾病者增多。至80年代初期，該市被聯(lián)合國認(rèn)定為全球十大污染最嚴(yán)重城市之一，被稱為“死亡之谷”。為了改變這一狀況，巴西政府采取一系列積極措施：修改憲法，將環(huán)境保護(hù)納入行政、刑事和民事范圍，對破壞環(huán)境行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法和懲處;建立政府、企業(yè)和民眾共同參與的環(huán)境保護(hù)機(jī)制;憲法明確規(guī)定國家政權(quán)及公民保護(hù)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù);建立環(huán)保官監(jiān)察制度和環(huán)保許可證制度。1991年，巴西正式成立環(huán)境部，成為內(nèi)閣中具有一票否決權(quán)的強(qiáng)有力部門。

此后常可見政府官員主動(dòng)減少坐車、競相徒步出行、努力節(jié)約資源;大小企業(yè)高度重視生產(chǎn)設(shè)備的更新?lián)Q代，重視用低能耗、低污染設(shè)備替換老舊設(shè)備，依靠技術(shù)力量不斷實(shí)質(zhì)性減少污染物排放;普通民眾主動(dòng)節(jié)水節(jié)電、維護(hù)山水潔凈、保護(hù)公共環(huán)境。截至2011年，上世紀(jì)80年代初確定的所有初級(jí)污染源已完全得到控制，環(huán)境質(zhì)量全面改觀。經(jīng)過40余年的不懈治理，庫巴唐市周圍恢復(fù)了樹木的蔥蘢，珍貴的美洲紅鹮也在此地重新繁衍，“死亡之谷”變成了“生命之谷”。庫巴唐市獲得聯(lián)合國“全球生態(tài)環(huán)境治理典范城市”稱號(hào)。

近年來，一些新興發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)和城市化的快速發(fā)展過程中也遇到了類似的環(huán)境問題。一些國家如墨西哥積極采取措施，取得了理想的控制成效。一些國家則在不斷摸索適合本國的治理經(jīng)驗(yàn)。在蒙古國首都烏蘭巴托，由于城市供暖系統(tǒng)建設(shè)不完善，市郊居民為生活條件所迫，為了取暖自行焚燒木頭、煤炭甚至廢舊輪胎等，產(chǎn)生大量有害的空氣顆粒物，造成嚴(yán)重霧霾污染的同時(shí)也危害了人類健康。與此類似，伊朗7000多萬人口中，約有1200萬生活在首都德黑蘭，該市空氣中各類污染物、特別是可吸入顆粒物的含量嚴(yán)重超標(biāo)。盡管政府出臺(tái)一系列措施來應(yīng)對，如霧霾嚴(yán)重時(shí)放假、首都中心城區(qū)實(shí)行進(jìn)出許可證制等，但效果并不理想。

正視以霧霾為代表的空氣污染問題是一個(gè)國家在發(fā)展過程中難以規(guī)避的陣痛，發(fā)展中國家應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)部分國家的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，抓住最好的治理時(shí)機(jī)。環(huán)境是全體人民的共同財(cái)富，只有全體人民共同持之以恒地加以保護(hù)，復(fù)雜的環(huán)境問題才會(huì)得到有效解決，共同的生存空間才會(huì)日益變得亮麗宜居。

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