本文系國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于煤炭坑口價(jià)格的礦產(chǎn)資源定價(jià)及價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào):71040002)的階段性成果。  

［摘要］我國的節(jié)能減排和大氣污染防治政策取得了一定的成效，但近期在京津冀、長三角等地區(qū)出現(xiàn)的霧霾天氣說明我國大氣污染情況依然嚴(yán)峻。霧霾天氣產(chǎn)生的主要原因?yàn)楣潭c(diǎn)源和流動(dòng)源污染氣體的排放，其中熱電、化工、鋼鐵等工業(yè)企業(yè)排放的廢氣是固定源大氣污染的主要來源。本文重點(diǎn)介紹了歐盟國家防治固定點(diǎn)源大氣污染的主要政策工具,分析了近年來我國控制固定點(diǎn)源大氣污染的政策及其效果，在比較各類型政策工具的特點(diǎn)和適用條件的基礎(chǔ)上，提出了歐盟國家政策對(duì)我國控制大氣污染的啟示及未來我國政府可能采取的政策選擇。  

［關(guān)鍵詞］固定點(diǎn)源；大氣污染；政策選擇  

［中圖分類號(hào)］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1006-0863（2013）09-0093-05  

2012-2013年，我國大部分地區(qū)特別是京津冀、長三角、珠三角和其他快速發(fā)展城市群區(qū)域出現(xiàn)了大規(guī)模、長時(shí)間的霧霾天氣。造成大面積霧霾天氣的主要原因是大氣污染排放的增加和自然界自凈能力的減弱。霧霾主要由二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物（以下簡(jiǎn)稱PM）組成，其中PM既是一種污染物，又是重金屬、多環(huán)芳烴等有毒物質(zhì)的載體。城市有毒顆粒物的來源主要有汽車尾氣、工業(yè)排放的廢氣以及建筑工地和道路交通產(chǎn)生的揚(yáng)塵�，F(xiàn)階段，我國減少霧霾天氣的根本措施是減少大氣污染排放，即減少流動(dòng)點(diǎn)源和固定點(diǎn)源污染氣體和PM的排放。固定點(diǎn)源大氣污染作為減少排放控制的一個(gè)重要組成部分，其政策工具研究具有重要的意義和價(jià)值。本文將重點(diǎn)分析歐盟國家控制固定點(diǎn)源大氣污染（工業(yè)大氣污染）的政策工具選擇及對(duì)我國的啟示。  

一、歐盟控制固定點(diǎn)源大氣污染的政策工具選擇  

目前，歐盟國家普遍采用的控制大氣污染排放的政策工具包括：（1）環(huán)境的直接規(guī)制政策，包括公共產(chǎn)品的直接供應(yīng)、技術(shù)規(guī)制和執(zhí)行規(guī)制；（2）可交易許可證；（3）稅收；（4）補(bǔ)貼、押金——退款方案及退還的費(fèi)；（5）產(chǎn)權(quán)、法律工具和信息政策。每一種政策工具均有其適用性和局限性，每個(gè)國家會(huì)根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政治經(jīng)濟(jì)體制、生態(tài)和科技發(fā)展現(xiàn)狀以及社會(huì)文化等因素，選擇一種或多種政策組合。  

（一）技術(shù)規(guī)制  

技術(shù)規(guī)制，也稱為最實(shí)用技術(shù)、無額外成本的最可行技術(shù)以及最可行控制技術(shù)規(guī)制。技術(shù)規(guī)制最顯著的特點(diǎn)是應(yīng)用起來比較簡(jiǎn)單，技術(shù)規(guī)制要求技術(shù)本身需在合理成本的基礎(chǔ)上顯著降低污染。  

政策使用的標(biāo)準(zhǔn)或條件：（1）技術(shù)與生態(tài)信息是復(fù)雜的。（2）關(guān)鍵知識(shí)只有在權(quán)威的中央層面才能得到，而在企業(yè)里卻得不到。（3）企業(yè)對(duì)價(jià)格信號(hào)反應(yīng)遲鈍，而投資會(huì)產(chǎn)生長期的不可逆轉(zhuǎn)的影響。（4）技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化具有很多優(yōu)點(diǎn)。（5）在可行的競(jìng)爭(zhēng)技術(shù)數(shù)量不多的情況下，只要有，就是好的。（6）監(jiān)控成本高：對(duì)排污進(jìn)行監(jiān)控是很難的，但對(duì)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)控卻很容易。［1］  

以上條件難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)，但只要其中的某一項(xiàng)或幾項(xiàng)符合，這一政策工具就可以應(yīng)用。例如對(duì)發(fā)動(dòng)機(jī)強(qiáng)制安裝催化式排氣凈化器符合條件5和6，事實(shí)證明，催化式排氣凈化器在減少排污量方面取得了成功，并在世界范圍內(nèi)廣泛應(yīng)用，因此，也大大降低了采用此設(shè)備的成本。這一強(qiáng)制執(zhí)行的技術(shù)規(guī)制政策與非化石能源的組合使用，大大降低了工業(yè)企業(yè)的大氣污染物排放水平。  

技術(shù)規(guī)制的優(yōu)點(diǎn)是，在掌握有關(guān)減少污染成本和損害成本的全部信息的情況下，管理者可以詳細(xì)規(guī)定各種必要技術(shù)來實(shí)現(xiàn)福利最大化。  

它的缺點(diǎn)是，強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)制下，企業(yè)幾乎沒有選擇的余地，也沒有激勵(lì)去開發(fā)更加清潔的技術(shù)。因此，可能會(huì)造成技術(shù)規(guī)制執(zhí)行不力，或無法達(dá)到減少污染和排放的目標(biāo)。  

（二）執(zhí)行規(guī)制  

執(zhí)行規(guī)制是指對(duì)產(chǎn)品產(chǎn)量或排污水平強(qiáng)制實(shí)行某種限制的規(guī)制。在執(zhí)行規(guī)制政策下，企業(yè)可以自主選擇達(dá)到強(qiáng)制目標(biāo)的排污方法，如減少產(chǎn)品產(chǎn)量、減少污染排放或選擇更為清潔的生產(chǎn)技術(shù)等，這完全取決于工業(yè)企業(yè)的技術(shù)水平和減污成本。政策制定者通過為每家相關(guān)企業(yè)設(shè)置可允許的最大排污水平，來達(dá)到控制地區(qū)或行業(yè)整體排污總量的目的。  

執(zhí)行規(guī)制的優(yōu)點(diǎn)是，企業(yè)在采用何種方式削減污染上有一定的靈活性，有利于提高企業(yè)執(zhí)行規(guī)制的積極性，使企業(yè)有效降低減排成本。  

它的缺點(diǎn)是，執(zhí)行規(guī)制可能隱含信息需求腐敗風(fēng)險(xiǎn)。為企業(yè)規(guī)定排污水平，可能導(dǎo)致管理者向企業(yè)尋租。另外，監(jiān)測(cè)企業(yè)排污量的成本是較為昂貴的，因此，大多數(shù)情況下，管理者會(huì)要求企業(yè)自行上報(bào)排污數(shù)據(jù)，從而造成數(shù)據(jù)不實(shí)。  

（三）可交易許可證  

控制排污量或產(chǎn)出總量的一個(gè)合理途徑是確定許可證或配額的總量，以適應(yīng)環(huán)境或可持續(xù)產(chǎn)出收益的同化能力。在確定總量的同時(shí)，由于技術(shù)更新、交通發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長等因素的改變會(huì)造成企業(yè)排污量改變，因此，分配的許可證具有可轉(zhuǎn)讓性。由此產(chǎn)生的工具在污染管理上被稱為可交易排污許可證（TEP）。［2］這種方法的實(shí)質(zhì)是建立了新資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)、生態(tài)系統(tǒng)同化力的份額或生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)租金產(chǎn)品的份額。  

可交易許可證優(yōu)點(diǎn)是，在不增加污染總量的前提下，允許新建或擴(kuò)建工業(yè)企業(yè)。企業(yè)有更多的自主權(quán)，可以消費(fèi)、儲(chǔ)備及交易排污權(quán)，以獲得最大收益。  

它的缺點(diǎn)是，許可證或配額起作用的前提條件是使許可證具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的特征，即持久性和可靠性。對(duì)固定點(diǎn)源大氣污染水平和生態(tài)環(huán)境影響缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和估值給許可證制度的建立，及其持久性和可信性帶來困難。此外，由于影響總排污量測(cè)量的因素很多，如不同地域、生態(tài)條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口規(guī)模的變化以及氣候和動(dòng)態(tài)生態(tài)系統(tǒng)潛在變化等，使得不斷修訂總排污量變得困難。  

（四）稅收  

目前，與大氣污染相關(guān)的環(huán)境收費(fèi)被政策制定者廣為使用。主要包括以下幾種形式：  

一是庇古稅。在信息充分、追求社會(huì)福利最大化及產(chǎn)權(quán)明晰的經(jīng)典假設(shè)下，大氣污染的庇古稅等于污染造成的生態(tài)和環(huán)境的邊際損失，但由于環(huán)境的邊際損失難以計(jì)算且邊際損失隨時(shí)產(chǎn)生變化，因而大氣污染的庇古稅較難征收。特別是對(duì)于發(fā)展中國家，過高的庇古稅會(huì)導(dǎo)致部分企業(yè)倒閉，造成失業(yè)和政治不穩(wěn)定，因此，一些國家采用了對(duì)污染者區(qū)別對(duì)待的方法。主要形式包括：（1）對(duì)削減污染進(jìn)行大量投資的企業(yè)進(jìn)行稅收減免，例如英國的燃料稅伸縮條款；（2）退還部分收費(fèi)，對(duì)于采用減少排放技術(shù)和手段的企業(yè)，給予一定比例的稅收返還，使得企業(yè)的環(huán)境損害邊際成本小于平均水平，有利于稅收政策的執(zhí)行并對(duì)減污行為形成正激勵(lì)；（3）對(duì)超限度污染者進(jìn)行罰款，這種政策通常與技術(shù)規(guī)制和執(zhí)行規(guī)制政策同時(shí)使用，對(duì)不履行減排義務(wù)的部分工業(yè)企業(yè)給予罰款，數(shù)額相當(dāng)于企業(yè)削減污染的成本。  

二是指定用途的稅費(fèi)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常認(rèn)為環(huán)境稅費(fèi)應(yīng)該納入國家財(cái)政收入，其使用應(yīng)在公共產(chǎn)品中公平分配，而非指定用途。但也有一些特例，如法國的硫磺排放、揮發(fā)性有機(jī)物和二氧化氮的稅收均被制定用于污染企業(yè)的減污投資。  

三是投入物和產(chǎn)出物稅收。在對(duì)大氣污染排放水平很難測(cè)度或監(jiān)測(cè)成本過高的情況下，監(jiān)測(cè)排污企業(yè)的投入物和產(chǎn)出物水平成為一種較為可行的辦法。投入和產(chǎn)出物稅收是一種假定稅收，即假定投入與產(chǎn)出物水平與大氣污染排放水平同比率增加或減少，通過估算投入產(chǎn)出物多少就能大致確定征稅水平，例如汽油稅。  

稅收方法是目前世界各國應(yīng)用最為廣泛的減排工具，環(huán)境稅費(fèi)通常與補(bǔ)貼和稅收返還共同構(gòu)成各國的環(huán)境稅收組合工具。  

（五）退還的排污費(fèi)  

退還排污費(fèi)方法（REP）是指排污者對(duì)污染支付費(fèi)用，收益被退還到同一個(gè)污染者群體，不與支付的排污費(fèi)成比例，但與另一種測(cè)量值如產(chǎn)出成比例。就整個(gè)社會(huì)而言，支付和退款的凈效應(yīng)為超過平均排污水平的企業(yè)向低于平均排污水平的企業(yè)付費(fèi)。［3］使用REP機(jī)制削減污染本質(zhì)上與庇古稅相同，當(dāng)被規(guī)制的企業(yè)數(shù)量足夠多時(shí)，研究表明，這種方式可以為清潔技術(shù)的使用提供足夠的激勵(lì)。  

當(dāng)技術(shù)規(guī)制與退還排污費(fèi)的機(jī)制同時(shí)使用時(shí)，由于退款機(jī)制的存在，REP的平均成本低于庇古稅的平均成本，因而較少得到企業(yè)管理者的抵制，在減少污染方面也會(huì)有較好的效果。當(dāng)技術(shù)規(guī)制不存在或減少污染技術(shù)無法實(shí)行時(shí)，退還排污費(fèi)的方法的平均成本要高于庇古稅的平均成本。  

退還排污費(fèi)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)在于：（1）如果將退還排污費(fèi)設(shè)計(jì)成退款與產(chǎn)量成正比的方案，則這種方法類似于以產(chǎn)出為基礎(chǔ)的排污許可證配置。［4］政策制定者可以在不考慮環(huán)境的產(chǎn)權(quán)（即環(huán)境權(quán)利屬于污染者還是社會(huì)）的條件下，自由選擇價(jià)格型或數(shù)量型工具。（2）REP機(jī)制與稅收相比，具有運(yùn)用上的經(jīng)濟(jì)性，即退還排污費(fèi)的方案使得部分愿意通過采用清潔技術(shù)的企業(yè)可以得到退還的排污費(fèi)，因而不會(huì)受到廣泛抵制，因而執(zhí)行的政治成本較低。（3）對(duì)于不執(zhí)行技術(shù)規(guī)制或執(zhí)行規(guī)制的排污企業(yè)，環(huán)境管理者可以通過提高污染收費(fèi)的方式來加強(qiáng)控制的力度，獲得的懲罰性基金可用于給少排污企業(yè)更多的退還資金，這有利于形成更加明顯的激勵(lì)效果。而這種做法本身不會(huì)增加工業(yè)企業(yè)的總成本。  

二、歐盟國家減少固定點(diǎn)源大氣污染的政策實(shí)施  

歐盟國家的工業(yè)部門大多同時(shí)采用規(guī)制和市場(chǎng)機(jī)制來限制大氣污染物的排放。在此，重點(diǎn)介紹歐盟國家及英國在控制固定點(diǎn)源大氣污染方面執(zhí)行的主要政策。  

（一）立法保障  

歐盟針對(duì)固定污染排放源立法主要有：《歐盟關(guān)于限制大型火力發(fā)電廠排放特定空氣污染物質(zhì)的指令》(1994，2001)、《關(guān)于從汽油倉庫和從終端到汽油站運(yùn)送過程中導(dǎo)致的揮發(fā)性有機(jī)化合物控制指令》(1994)、《關(guān)于限制在特定活動(dòng)和設(shè)施中使用有機(jī)溶劑導(dǎo)致的揮發(fā)性有機(jī)化合物排放的指令》(1999)、《關(guān)于降低在特定液體燃料中硫含量的指令》(1999)、《廢物焚化指令》(2000)、《關(guān)于國家特定空氣污染物質(zhì)排放最高值的指令》(2001)、《綜合污染預(yù)防和控制指令》(2008)等。［5］  

歐盟各成員國之間已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，即希望通過區(qū)域性合作共同降低歐洲大陸的空氣污染。為達(dá)成這一目標(biāo)，歐盟建立了《成員國內(nèi)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和站點(diǎn)之間空氣污染測(cè)量信息和數(shù)據(jù)交換指令》。通過這一系統(tǒng)，各成員國能夠及時(shí)獲得歐盟地區(qū)空氣質(zhì)量和污染物的相關(guān)信息，并以此作為制定大氣污染防治政策的基礎(chǔ)。  

（二）規(guī)制政策  

歐盟各國針對(duì)酸雨和固定點(diǎn)源（即工業(yè)）大氣污染排放的規(guī)制措施各具特點(diǎn)，主要包括以下措施：  

1．改變主要能源的使用，如瑞典和法國轉(zhuǎn)向使用水電和核電。  

2．對(duì)工業(yè)企業(yè)采取強(qiáng)制性規(guī)制措施。例如對(duì)燃料油中的硫含量進(jìn)行性能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、設(shè)計(jì)強(qiáng)制執(zhí)行的減污技術(shù)等。如歐洲理事會(huì)在1996年將輕燃料油中的硫含量減少到0.05%，將重燃料油的硫含量調(diào)整到0.5%。［6］  

3．能源或燃料油稅。瑞典、挪威和丹麥對(duì)硫排放征收高稅率，分別為3000美元、2100美元和1300美元，法國、瑞士和西班牙對(duì)硫排放征收的稅收較低，均低于50美元。［7］瑞典的制造業(yè)中，石油燃料使用的減少是硫排放減少的主要原因，據(jù)統(tǒng)計(jì)由于征收燃料稅而減少了30%的硫排放。［8］  

4．對(duì)二氧化硫、氮氧化合物以及可揮發(fā)有機(jī)物征稅。1998年，法國對(duì)氮氧化合物和可揮發(fā)有機(jī)物的稅收增加到每噸40美元，稅收被用于獎(jiǎng)勵(lì)減少污染技術(shù)的研究與開發(fā)，在一定程度上減少了大氣污染物的排放量；意大利對(duì)大型電廠征收每噸100美元的稅收用于減少大氣污染物的排放。  

5．建立歐盟排放交易體系（EU-ETS）。歐盟排放交易體系（theEUemissionstradingscheme）是依據(jù)歐盟2003/87/EC號(hào)法令、利用“限額—交易”原理，建立在企業(yè)層次上的溫室氣體排放交易體系，于2005年1月1日正式生效運(yùn)行。EU-ETS包括了歐盟27個(gè)成員國，近1.2萬個(gè)溫室氣體排放實(shí)體，主要涉及的領(lǐng)域有：電力、鋼鐵、水泥、玻璃、造紙、煉焦、煉油等行業(yè)。  

EU-ETS由三個(gè)階段構(gòu)成：第一階段是2005-2007年，第二階段是2008-2012年，第三階段是2013-2020年。其中，第一階段屬于系統(tǒng)試運(yùn)行、探索經(jīng)驗(yàn)的階段，第二階段與《京都議定書》規(guī)定的承諾期相同。在前兩個(gè)階段，配額采取了自下而上的辦法來確定，即先由成員國提出排放指標(biāo)，然后再由歐盟綜合權(quán)衡制定配額總量。同時(shí)，排放指標(biāo)也主要是由成員國通過無償?shù)姆绞较蚱淦髽I(yè)提供。2007年歐盟理事會(huì)提出了“20-20-20”的氣候政策目標(biāo)，即承諾到2020年，歐盟溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上減少20%，可再生能源在總能源消費(fèi)中的占比提高到20%，能源效率提高20%。為了加速此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，2008年歐盟對(duì)EU-ETS進(jìn)行了相應(yīng)的修訂，制定了于2013年開始實(shí)施的第三階段內(nèi)容，并對(duì)相關(guān)政策作了較大的調(diào)整，其中，涉及的方面主要有：（1）改革排放指標(biāo)無償分配的現(xiàn)狀，逐漸擴(kuò)大配額拍賣的比例；（2）配額制定權(quán)收歸歐盟所有；（3）擴(kuò)大EU-ETS的覆蓋范圍，除了前面已經(jīng)提到的行業(yè)外，有更多的行業(yè)將被納入到配額的限制范圍，其中包括石油化工、煉鋁工業(yè)，以及航空運(yùn)輸業(yè)等。  

根據(jù)歐盟的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于受EU-ETS覆蓋的行業(yè)或企業(yè)來說，它們事先必須要通過一定的途徑得到相應(yīng)的配額（即歐盟配額—EuropeanUnionAllowance），然后才能在生產(chǎn)過程中排放溫室氣體。配額就是企業(yè)獲得的溫室氣體排放指標(biāo)限額。在EU-ETS的第一階段和第二階段，企業(yè)配額的獲得基本上都是無償?shù)�。而根�?jù)新的安排，從2013年起，大約有50%的配額將用于拍賣，到2020年，有超過60%的配額將被拍賣。EU-ETS的核心就是歐盟配額的轉(zhuǎn)讓交易，如果企業(yè)在一定期限內(nèi)沒有使用完其配額，那么，就可以通過EU-ETS出售其剩余部分的配額，反之，則需要通過EU-ETS購買超指標(biāo)排放部分的配額。  

三、我國現(xiàn)行的控制固定點(diǎn)源大氣污染政策措施  

為了應(yīng)對(duì)氣候變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的資源與環(huán)境問題，“十一五”期間，我國已經(jīng)采取了調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、抑制高能耗產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)低碳能源發(fā)展等政策措施，在大氣污染物減少排放方面取得了一定成效。目前，我國控制固定點(diǎn)源大氣污染的主要措施仍然表現(xiàn)為工業(yè)企業(yè)的節(jié)能減排和淘汰落后產(chǎn)能�，F(xiàn)階段，我國控制固定點(diǎn)源大氣污染物排放的主要政策包括：  

（一）國家發(fā)展規(guī)劃  

“十一五”規(guī)劃期間，國家頒布了《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》�！毒V要》指出：“十一五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%的約束性指標(biāo)。  

2013年4月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議會(huì)商通過了《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，要求確保到2015年實(shí)現(xiàn)化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分量削減8%，氨氮、氮氧化物排放分量削減10%的束縛性方針。會(huì)議要求工業(yè)企業(yè)采取以下措施減少污染排放：一要調(diào)整優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)。防止高耗能、高排放行業(yè)過快增長，加快淘汰落后產(chǎn)能，改造晉升傳統(tǒng)工業(yè)，調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興工業(yè)發(fā)展。二要強(qiáng)化主要污染物減排。加強(qiáng)電力、鋼鐵、水泥等行業(yè)污染物防治，推進(jìn)大氣中細(xì)顆粒污染物管理。此外，國家不斷加強(qiáng)大氣領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)工作。環(huán)境保護(hù)部積極推動(dòng)PM2.5納入污染物減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核體系，并承諾及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布監(jiān)測(cè)信息，引導(dǎo)社會(huì)公眾主動(dòng)參與，共同防護(hù)。  

“十一五”、“十二五”時(shí)期國家提出的大氣污染物的排放水平及保障措施為我國控制固定點(diǎn)源大氣污染提供了基礎(chǔ)框架。  

（二）法律法規(guī)建設(shè)  

2002-2012年，國家環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)了80項(xiàng)以上關(guān)于大氣污染防治的法律法規(guī)（表1），為實(shí)施大氣污染控制工作奠定了堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ)。  

表12002年-2012年中央頒布的部分大氣污染防治法律法規(guī)  

（三）工業(yè)減少大氣污染排放政策  

“十二五”期間，我國減少大氣污染物排放相關(guān)的政策主要包括：（1）把結(jié)構(gòu)減排放在更加突出的位置，繼續(xù)強(qiáng)化工程減排和管理減排。（2）進(jìn)一步提高造紙、紡織、皮革、化工等行業(yè)的主要污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。（3）繼續(xù)加強(qiáng)燃煤電廠脫硫，切實(shí)加強(qiáng)電廠脫硝。（4）遏制高耗能、高排放行業(yè)過快增長。出臺(tái)新開工項(xiàng)目管理的相關(guān)政策規(guī)定，相繼制定發(fā)布了高耗能行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入門檻，采取調(diào)整出口退稅、關(guān)稅等措施，抑制“兩高一資”（高耗能、高排放、資源型）產(chǎn)品出口。  

（四）科研與技術(shù)創(chuàng)新政策  

2006年，國家頒布《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，把能源和環(huán)境確定為科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，把全球環(huán)境變化監(jiān)測(cè)與對(duì)策明確列為環(huán)境領(lǐng)域的優(yōu)先主題之一。  

2007年，國家制定《中國應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》，提出了應(yīng)對(duì)氣候變化科技工作在“十一五”期間的階段性目標(biāo)和到2020年的遠(yuǎn)期目標(biāo)，對(duì)氣候變化的科學(xué)問題、控制溫室氣體排放的技術(shù)研發(fā)、適應(yīng)氣候變化的技術(shù)和措施、應(yīng)對(duì)氣候變化的重大戰(zhàn)略與政策等方面進(jìn)行了重點(diǎn)部署。  

目前，我國已確定重點(diǎn)研究的減緩溫室氣體排放技術(shù)包括：節(jié)能和提高能效技術(shù)，可再生能源和新能源技術(shù)，主要行業(yè)二氧化碳和甲烷等溫室氣體的排放控制與處置利用技術(shù)，生物與工程固碳技術(shù)，煤炭、石油和天然氣清潔、高效開發(fā)和利用技術(shù)，先進(jìn)煤電、核電等重大能源裝備制造技術(shù)，二氧化碳捕集、利用與封存技術(shù)，農(nóng)業(yè)和土地利用方式控制溫室氣體排放技術(shù)等。  

（五）財(cái)政與稅收政策  

“十一五”期間，我國控制固定點(diǎn)源大氣污染排放的主要政策表現(xiàn)為工業(yè)領(lǐng)域的“節(jié)能減排”。中央財(cái)政為支持“節(jié)能減排”工作出臺(tái)的措施包括：一是支持十大重點(diǎn)節(jié)能工程。推動(dòng)燃煤工業(yè)鍋爐改造、余熱余壓利用、節(jié)約和替代石油、電機(jī)系統(tǒng)節(jié)能和能量系統(tǒng)優(yōu)化等節(jié)能技術(shù)改造。僅2009-2010年，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出32.96億元，支持電力、鋼鐵、石油石化、煤炭、有色、建材等重點(diǎn)行業(yè)37戶中央企業(yè)脫硫和循環(huán)治污項(xiàng)目183個(gè)。二是支持淘汰落后產(chǎn)能。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)電力、鋼鐵、造紙等13個(gè)高耗能、高污染行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能給予獎(jiǎng)勵(lì)。淘汰落后產(chǎn)能實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)淘汰落后產(chǎn)能規(guī)模確定獎(jiǎng)勵(lì)金額，由地方根據(jù)實(shí)際情況安排使用，重點(diǎn)解決職工安置等突出矛盾（具體數(shù)據(jù)和政策如表2所示）。三是安排主要污染物減排資金，通過主要污染物減排專項(xiàng)資金，支持全國環(huán)境監(jiān)測(cè)站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、國控重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)運(yùn)行等。  

四、歐盟政策對(duì)中國的啟示  

通過對(duì)歐盟國家固定點(diǎn)源大氣污染防治政策的研究，可以得出以下結(jié)論：第一，歐盟國家的每一項(xiàng)大氣污染防治政策都是以法律或法令為基礎(chǔ)的，法律一旦頒布實(shí)施，相關(guān)的大氣污染防治措施就可以在歐盟范圍內(nèi)得到很好的執(zhí)行，具有強(qiáng)制性。第二，歐盟的大氣污染防治工作是在歐洲范圍內(nèi)展開的，各國之間具有較強(qiáng)的一致性和協(xié)調(diào)性，并建立了切實(shí)可行的運(yùn)行機(jī)制。第三，歐盟關(guān)于固定點(diǎn)源大氣污染防治主要的解決方案是尋找并利用清潔能源和可再生能源，而非我國主要采用的淘汰落后產(chǎn)能等微觀規(guī)制措施。第四，歐盟減少固定點(diǎn)源大氣污染排放更多地著眼于長期的制度建設(shè)，多采用經(jīng)濟(jì)規(guī)制手段，遇到的來自于企業(yè)和行業(yè)的阻力較��；而我國更加注重通過行政手段制定地區(qū)和行業(yè)的減排目標(biāo)，對(duì)高污染高排放行業(yè)采取限制產(chǎn)能等強(qiáng)制性規(guī)制手段，執(zhí)行中遇到的阻力較大且長期來看效果不可持續(xù)。  

為實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)，我們對(duì)未來我國的政策工具選擇提出以下建議：  

（一）重點(diǎn)行業(yè)的技術(shù)規(guī)制。如石油石化、有色、建材等行業(yè)的工業(yè)窯爐要進(jìn)行脫硫改造；新型干法水泥窯進(jìn)行低氮燃燒技術(shù)改造，新建水泥生產(chǎn)線要安裝效率不低于60%的脫硝設(shè)施；新建燃煤鍋爐要安裝脫硫脫硝設(shè)施，現(xiàn)有燃煤鍋爐要實(shí)施煙氣脫硫，東部地區(qū)的現(xiàn)有燃煤鍋爐還應(yīng)安裝低氮燃燒裝置等。加強(qiáng)電力、鋼鐵等行業(yè)減排規(guī)制，減少二氧化硫和氮氧化合物等氣體的排放。加強(qiáng)設(shè)施運(yùn)行的監(jiān)管，對(duì)不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的，要限期進(jìn)行改造。  

（二）嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制和市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制。提高造紙、印染、化工、冶金、建材、有色、制革等行業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)各地環(huán)保部門制定更加嚴(yán)格的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)行業(yè)新建、擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境影響審批要將主要污染物排放總量指標(biāo)作為前置條件。進(jìn)一步提高高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)準(zhǔn)入門檻。  

（三）在重點(diǎn)行業(yè)試行可交易許可證制度。以石化和電力行業(yè)為切入口，每年為石化和電力壟斷企業(yè)制定大氣排污標(biāo)準(zhǔn)量和行業(yè)總的排污量，鼓勵(lì)企業(yè)通過清潔生產(chǎn)和技術(shù)創(chuàng)新減少排污量。以行業(yè)協(xié)會(huì)為平臺(tái)，建立本行業(yè)大氣污染物交易平臺(tái)，促進(jìn)全行業(yè)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。  

（四）建立公開的污染排放信息披露制度。通過向社會(huì)公告淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單，敦促企業(yè)進(jìn)行設(shè)備改造和技術(shù)創(chuàng)新。通過公布重點(diǎn)行業(yè)大型企業(yè)的減少污染排放各項(xiàng)指標(biāo)的具體數(shù)據(jù)，促進(jìn)全社會(huì)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)大型企業(yè)的排放情況進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)執(zhí)行效果好的企業(yè)由國家環(huán)境基金或財(cái)政專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)執(zhí)行效果不好的企業(yè)有環(huán)境執(zhí)法部門進(jìn)行罰款。  

（五）建立區(qū)域性大氣污染治理基金。我國長三角、珠三角和京津唐地區(qū)大氣污染嚴(yán)重，建議在重點(diǎn)區(qū)域成立專項(xiàng)治理基金，依托區(qū)域環(huán)保部門進(jìn)行綜合治理。該基金的資金來源為相關(guān)省份取得的排污費(fèi)、環(huán)境稅費(fèi)以及國際組織、非政府組織、企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)�；鸬闹饕猛荆阂皇菍�(duì)本區(qū)域內(nèi)新能源利用企業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼，促進(jìn)非化石能源發(fā)展和利用；二是支持本區(qū)域工業(yè)企業(yè)節(jié)能環(huán)保、碳儲(chǔ)存、碳捕獲等技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)與應(yīng)用；三是用于區(qū)域大氣污染治理。

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