按照生物質發(fā)電相關政策，垃圾焚燒發(fā)電不僅可以被電網企業(yè)全額收購，而且可以享受一定的優(yōu)惠政策，即在本省脫硫燃煤發(fā)電機組標桿發(fā)電價基礎上加0.25元/千瓦時。

然而，本意是鼓勵垃圾減量處理、發(fā)展清潔能源的補貼政策，如今卻引起了有關部門和業(yè)內人士的質疑。

“采用流化床技術的焚燒發(fā)電企業(yè)，以往是為了提高焚燒效率，需要向垃圾中添加一些煤、油等輔助燃料”，中國城市建設研究院總工程師徐海云告訴記者，而一些披著“可再生能源”外衣的垃圾發(fā)電廠卻變成了“以煤為主，垃圾為輔”，憑借優(yōu)惠政策，拿著政府補貼，實則是國家明令淘汰的“小火電”。

盡管這只是行業(yè)內的少數現象，卻使業(yè)內流化床垃圾發(fā)電廠都不可避免地受到質疑，因而未享受到相關優(yōu)惠政策。變了味的垃圾焚燒發(fā)電還能否繼續(xù)獲得國家政策支持？如何讓政策更公平合理？

“有關部門已經意識到這一問題，并著手進行政策實施效果的調研”，國家發(fā)改委能源研究所研究員秦世平告訴記者，國家發(fā)改委將對包括垃圾焚燒發(fā)電在內的可再生能源電價政策進行調整，目前以發(fā)電量來計算補貼的計量方式補貼標準將發(fā)生變化。

規(guī)范“走樣”的垃圾焚燒發(fā)電

2009年1月15日，一個研討會在上海悄然舉辦。在這個圍繞“流化床垃圾焚燒發(fā)電廠電價補貼辦法”的研討會上，作為國家發(fā)改委價格司可再生能源電價附加征收和調配工作小組成員，秦世平與江蘇、浙江、上海等地的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)和設備企業(yè)進行了座談。

“我們是去年接到國家發(fā)改委價格司的課題，現在還處于調研和交流的階段”，秦世平告訴記者。

國家發(fā)改委2006年1月4日發(fā)布的關于《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》第7條的規(guī)定：“生物質發(fā)電項目上網??電價標準由各省 (自治區(qū)、直轄市)2005年脫硫燃煤機組標桿上網電價加補貼電價組成。補貼電價標準為每千瓦時0.25元”。然而，迄今為止，只有爐排爐垃圾發(fā)電廠和采用流化床技術的秸稈發(fā)電廠按照這個政策拿到了相應的政策補貼。

“國家給予焚燒發(fā)電補貼，其本意是鼓勵采取焚燒方式處理垃圾”，徐海云告訴記者，處理垃圾是第一位的，畢竟在土地資源有限的情況下，填埋方式不具有可持續(xù)性。

對于垃圾發(fā)電企業(yè)來說，既可以得到政府給予的垃圾處理費用，又可以得到發(fā)電上網的收入和補貼。和秸稈發(fā)電需要購買原料相比，垃圾發(fā)電不僅可以“ 免費”拿到原料——垃圾，而且還能從市政部門那里得到處理費。此外，垃圾發(fā)電屬于資源綜合利用項目，可以享受增值稅即征即退的稅收優(yōu)惠，并能享受所得稅減免的政策。

讓政策制定者沒有想到的是，如今，補貼政策引發(fā)了業(yè)內較大的分歧。

“這主要是緣于一些企業(yè)摻煤比例過高”，徐海云說，受技術局限性的阻礙，添加煤等化石燃料輔助燃燒，是流化床焚燒發(fā)電企業(yè)普遍面臨的一個問題。

由于電力需求不足，加之利益驅動，一些地方政府和企業(yè)在“小火電”關停并轉后，打起了垃圾焚燒發(fā)電的主意。

徐海云在調研時就曾注意到，一些垃圾焚燒廠發(fā)電廠設計配置過大的機組，如有的達到每100噸/日規(guī)模配置3MW。還有些為了配置大的機組，故意夸大建設規(guī)模。

實際上，我國垃圾成分較為復雜，垃圾成分、熱值變化太大，特別是灰分大、水分高，使得垃圾熱值低，造成必須通過添加輔助燃料才能穩(wěn)定燃燒，才能保證焚燒溫度達到國家標準和安全徹底焚燒的要求。

“常規(guī)焚燒垃圾發(fā)電最多也就能達到每噸垃圾發(fā)電300度左右”，徐海云說，“而一些發(fā)電項目甚至可以實現每噸垃圾可發(fā)700度甚至900度電，依靠目前的技術，不摻煤是根本不可能實現的”。

為了規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電，2008年9月，環(huán)保部、國家發(fā)改委、國家能源局聯合出臺了“環(huán)保82號文”《關于進一步加強生物質發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》。按照該政策規(guī)定，采用循環(huán)流化床焚燒爐處理生活垃圾作為生物質發(fā)電項目申報的，其摻燒常規(guī)燃料質量應控制在入爐總質量的20%以下。

在“2008中國固廢高級論壇”上，北京中科通用能源環(huán)保有限公司董事、總經理金堅表示，運行廠家并不都愿意添加輔助燃料。“垃圾焚燒添加煤作為輔助燃料是因為目前中國現有城市垃圾還未進行分類收集，從運行成本角度分析，添加煤量越少經濟上越有利；從發(fā)電蒸汽需要溫度看，無需借助添加煤的方式，將煙氣溫度提高到850℃以上”，金堅說，目前從事垃圾焚燒行業(yè)的很多單位都在試圖解決添加輔助燃料的問題。

但由于流化床垃圾發(fā)電廠受到“變相小火電”的質疑，業(yè)內流化床垃圾發(fā)電廠并未享受到相關政策優(yōu)惠，致使企業(yè)經營及行業(yè)發(fā)展受到嚴重影響。

從中科通用集團運營的東莞1000t/d垃圾焚燒廠運行情況看，設計為添加20%質量輔助燃料，在垃圾水分小于40%時，輔助煤添加量質量比一般維持在15%-18%(煤熱值約5000kcal/kg)，最低可達13.8%，按2008年煤價近1300元/噸折算，上半年虧損1000多萬元。

為解決這一問題，落實國家政策，“國家發(fā)改委價格司委托能源所對垃圾焚燒發(fā)電廠電價補貼辦法進行研究”，秦世平告訴記者，有關部門試圖提出一個更加合理和可具操作性的電價補貼辦法。“希望最終的課題報告能對未來政策調整有所貢獻”，秦世平說。

政策調整將影響市場融資

盡管有關部門已明確發(fā)出調整信號，但秦世平表示，方案出臺并不是一朝一夕的事，政策調整涉及環(huán)保、能源、價格等多部門，調整起來存在一定難度，因此，究竟何時出臺并沒有一個明確的時間表。

“如果對補貼政策調整，不僅是焚燒發(fā)電企業(yè)受到影響，更將影響到垃圾焚燒項目的市場化投資”，徐海云也對政策難以馬上出臺表示了理解。

和填埋處理相比，垃圾焚燒減容量達到70%-80%，減量化程度較高，對土地危害也小。自1985年深圳建設了第一個垃圾焚燒發(fā)電廠以來，受市場化機制和可再生能源政策的鼓勵，垃圾焚燒處理技術在無害化處理水平中所占比例逐年提高。而且焚燒時產生的熱量可以用來發(fā)電，使垃圾焚燒發(fā)電成為頗受市場追捧的投資項目。

據中國城市建設研究院的調研數據，焚燒占垃圾處理方式的比例從2001年的約1%提高到2007年的約10%，尤其是2004年以后增長更為明顯。按照“十一五”規(guī)劃要求，擬建和在建的垃圾焚燒發(fā)電廠還將有近60座。

在許多城市，地方政府往往希冀通過市場化手段，來解決城市基礎設施和市政公用事業(yè)(1673.383,14.41,0.87%)投資不足的問題。“垃圾處理市場化的政策，也從很大程度上彌補了我國垃圾處理行業(yè)政府投資能力的不足，大量BOT項目開始涌現，尤其是以BOT垃圾焚燒項目為主”，中國城市建設研究院院長徐文龍說。

然而，對BOT項目的監(jiān)管，地方政府仍普遍感到力不從心。由于缺乏有效的監(jiān)管機制，在對垃圾處理質量的判定上容易產生分歧和爭議，進而影響垃圾處理費的支付，導致政府和企業(yè)之間容易產生矛盾和糾紛。項目前期，企業(yè)的投資數額較大，往往承擔著較大風險，這種狀況對投資者的信心造成了一定影響。

此外，“‘82號文’明確規(guī)定，煙氣二惡英類物質排放標準提高到0.1ngTEQ/m3”，徐文龍告訴記者，對垃圾處理排放指標的嚴格限制，也使企業(yè)需要提高環(huán)保投入和運營成本。

除了政府監(jiān)管不到位、環(huán)保要求高等因素外，補貼金額少是目前垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)面臨的普遍困難。金堅就表示，雖然國家給出“電價上浮0.25元 /kWh”的政策來支持社會資金投資該行業(yè)，但不繼續(xù)支持煤電聯動，煤價上漲而電價沒有上漲，垃圾處理費的補貼也沒有隨之水漲船高，也給這一行業(yè)帶來負面影響，使得準備涉足該行業(yè)的投資人不敢進入，而已經進入的投資人無法生存。

在國內，建設垃圾焚燒項目需要進行可行性研究，并得到國家相關部門核準后項目才能成立，可研分析投資回報是有限度的，按照當時物價估算回報，當物價上漲就需要與政府商談補貼增加的問題，一般政府補貼增長依據的是通貨膨脹指數。金堅舉例說，在1990年寧波鳳林垃圾焚燒廠進行可研時，燃油價格低于 3000元/噸，而現在油價已經超過8000元/噸，而垃圾處理費的政府補貼僅從100元/噸漲到130元/噸，遠遠不能彌補企業(yè)成本。“企業(yè)內部潛力無論怎么挖都是虧損”，金堅說。

如果補貼不能彌補企業(yè)成本的話，勢必將對企業(yè)垃圾焚燒的積極性產生影響。以美國為例。1981年，美國總統(tǒng)里根政策鼓勵WTE(waste- to-energy，廢棄物能源化)的政策，加上1985年《稅收改革法》的實施，促進了垃圾焚燒在美國的蓬勃發(fā)展。然而上世紀90年代初，美國的垃圾焚燒行業(yè)生存環(huán)境出現急劇惡化。一方面稅收優(yōu)惠停止了，另一方面垃圾的補貼費用仍處于較低水平。更重要的是，美國環(huán)保署更關注再生資源回收率(可回收物回收和有機垃圾堆肥)，逐步弱化焚燒處理技術應用。在這期間，美國也有一些公眾反對事件發(fā)生，造成垃圾焚燒一度中斷。

徐海云也表示，如果未來下調補貼電價的話，政府部門就要提高垃圾處理費，以彌補企業(yè)收入的不足。“總要讓企業(yè)有點利，人家才愿意干”，徐海云說。

可行的調整辦法

業(yè)內專家表示，目前一種較可行又合理的做法是根據處理的垃圾量計算補貼。

實際上，政府部門也試圖通過監(jiān)管垃圾處理量，來控制摻煤比例的問題，但目前這一做法存在難度。“對摻燒的化石燃料量缺乏有效的計量手段，監(jiān)管成本也太高”，秦世平表示。

“我們覺得以垃圾產生的熱值來計算比較好，以沒有外加輔助燃料的垃圾本身產生的電來測算”，徐文龍建議，由當地政府主管部門發(fā)放垃圾處理費的財務憑單，確定垃圾處理總量，由有關機構對當地實際情況估算垃圾熱值，再根據垃圾熱值估算發(fā)電量，按估算的發(fā)電量發(fā)放電價補貼。

但秦世平表示，這一思路僅僅是設想，實施起來存在較大困難，未來不排除仍以發(fā)電量來計算補貼的辦法。

徐海云則建議，為提高垃圾焚燒的效率，每個居民都要有垃圾分類的意識。

在發(fā)達國家，垃圾分類回收系統(tǒng)完善的地區(qū)，如日本、新加坡、德國等國家對可燃垃圾分類回收，進入焚燒廠的垃圾熱值可以達到 1800-2000kcal/kg。而我國絕大多數城市生活垃圾仍是混合收集，這對焚燒技術的應用有較大制約，發(fā)展垃圾焚燒應先對可燃垃圾分類收集，或考慮將煤灰等無機物分離出來。

此外，如果采用垃圾焚燒熱電聯產，即供暖季節(jié)主要供熱，而在非供暖季節(jié)主要用于發(fā)電，將使垃圾焚燒廠熱能利用率進一步提高。而對于中小城市，垃圾量少，可以將秸稈等生物質結合起來建設垃圾焚燒廠，可以在減少用煤量的情況下，提高垃圾焚燒的熱值。

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