摘要:公眾參與環(huán)境決策是一項(xiàng)重要的公眾民主權(quán)利。我國(guó)已經(jīng)將環(huán)境公眾參與作為一項(xiàng)重要的環(huán)境保護(hù)法律制度，但是由于目前我國(guó)環(huán)保法律制度的不完善，在實(shí)施公眾參與環(huán)境決策機(jī)制上存在著諸多問題，本文從法制的角度探討了公眾參與環(huán)境決策的理論依據(jù)，分析和論證建立適合我國(guó)國(guó)情的公眾參與環(huán)境決策制度的主要方式，并提出完善公眾參與環(huán)境決策制度的建議。

關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù),公眾參與,民主決策,法制化

公眾參與環(huán)境決策機(jī)制是環(huán)境公眾參與制度的一個(gè)重要組成部分，是指公眾對(duì)涉及本身環(huán)境權(quán)益的重大社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境決策與重大建設(shè)項(xiàng)目決策活動(dòng)享有按法定程序參與決策過程的制度。1982年聯(lián)合國(guó)通過的《世界自然憲章》第23條原則特別強(qiáng)調(diào)了“人人都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)參與制定與其環(huán)境直接有關(guān)的決策”；而1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》中指出了環(huán)境保護(hù)中的公共參與的重要性，提出了諸如關(guān)于個(gè)人在環(huán)境事務(wù)中的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。由于我國(guó)的環(huán)保法律法規(guī)對(duì)環(huán)境公眾參與的有關(guān)規(guī)定相當(dāng)薄弱，而當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞愈來愈嚴(yán)重，群眾對(duì)此愈來愈不滿，其中一個(gè)重要原因就是環(huán)境公眾參與程度太低。

1 建立公眾參與環(huán)境決策機(jī)制的理論依據(jù)

公眾參與是建立在“人民主權(quán)”的法律基礎(chǔ)之上的，根據(jù)《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”；2004年3月國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中更明確提出：“建立公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制”；《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第五條也規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。也就是說，環(huán)境公眾參與是人民行使環(huán)境民主決策的一種具體法律形式。在公眾參與環(huán)境決策機(jī)制方面，公眾作為參與主體應(yīng)當(dāng)享有如下幾方面權(quán)利：環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境民主決策權(quán)、環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)和環(huán)境公益訴訟權(quán)等。

（1）環(huán)境知情權(quán)

環(huán)境知情權(quán)是指公眾有權(quán)要求環(huán)境保護(hù)行政主管部門提供有關(guān)的環(huán)境狀況和了解重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)決策對(duì)區(qū)域環(huán)境影響的情況。環(huán)境知情權(quán)制度的核心是環(huán)境信息公開制度，其主要內(nèi)容應(yīng)包括對(duì)環(huán)境信息公開主體的規(guī)定，環(huán)境信息公開的內(nèi)容，公開時(shí)限，公開程序及費(fèi)用，公開對(duì)象，公眾請(qǐng)求未獲允許的救濟(jì)、反對(duì)公開的利害關(guān)系人的救濟(jì)等。《環(huán)境保護(hù)法》第十一條第二款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)”； 2008年5月1日實(shí)施的《環(huán)境信息公開辦法》（國(guó)家環(huán)保總局第35號(hào)令）則對(duì)各級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境信息公開方面作出了具體的規(guī)定。由于目前地方政府環(huán)保部門在依法應(yīng)當(dāng)公開的環(huán)境信息方面，普遍存在著沒有及時(shí)公開或公開不全面的現(xiàn)象，對(duì)公眾參與環(huán)境決策制度的實(shí)施造成了一定的障礙。

（2）環(huán)境參與權(quán)

環(huán)境參與權(quán)是指公眾對(duì)涉及本身環(huán)境權(quán)益的重大社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境決策與重大建設(shè)項(xiàng)目決策活動(dòng)依法享有參與的權(quán)利�！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第五條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。目前環(huán)境公眾參與的權(quán)利在法律上雖然得到了肯定，但在“參與”的具體條件、方式、程序上還缺乏明確的法律規(guī)定。由于環(huán)境公眾參與的機(jī)制尚未完善，而公眾參與活動(dòng)也尚處于初始階段，因此有關(guān)部門應(yīng)該盡快通過修改和完善國(guó)家的環(huán)保法律、法規(guī)、政策來保障公眾的環(huán)境參與權(quán)。建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)借鑒美國(guó)、日本等有關(guān)國(guó)家對(duì)公眾參與的立法經(jīng)驗(yàn)，組織對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)保法律、法規(guī)進(jìn)行修改和補(bǔ)充，對(duì)環(huán)境公眾參與制度的有關(guān)問題加以具體規(guī)定，以便做到“有法可依”。

（3）環(huán)境民主決策權(quán)

環(huán)境民主決策權(quán)是指公眾對(duì)涉及本身環(huán)境權(quán)益的重大社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境決策與重大建設(shè)項(xiàng)目決策活動(dòng)享有按法定程序參與決策過程的權(quán)利�！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十一條規(guī)定：“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見”；第二十一條規(guī)定：“除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”。目前國(guó)家的環(huán)保法律、法規(guī)已經(jīng)對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的民主決策制度作了原則的規(guī)定，但對(duì)公眾參與環(huán)境決策制度的具體實(shí)施方法和程序等方面，并沒有作進(jìn)一步明確規(guī)定，特別是環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)定由建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與工作，因此造成了公眾參與環(huán)境決策制度在執(zhí)行過程中往往流于形式。

（4）環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)

環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)是指公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)工作享有各種法定的民主監(jiān)督權(quán)利�！董h(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)是有效實(shí)施公眾參與環(huán)境決策制度的重要保證，但是環(huán)保法律法規(guī)對(duì)環(huán)境民主監(jiān)督權(quán)的實(shí)施方法、程序、法律救濟(jì)等方面尚沒有明確的具體規(guī)定，目前我國(guó)的環(huán)境問題很突出，其主要原因與環(huán)境民主監(jiān)督機(jī)制不健全、公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境決策未能進(jìn)行有效監(jiān)督有很大的關(guān)系。

（5）環(huán)境公益訴訟權(quán)

環(huán)境公益訴訟權(quán)是指任何公民、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)為了社會(huì)公共利益，都可以以自己的名義，向國(guó)家司法機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟等，其中環(huán)境行政公益訴訟對(duì)促進(jìn)完善公眾參與環(huán)境決策機(jī)制具有重要意義，是實(shí)施公眾參與環(huán)境決策制度的有力監(jiān)督手段和法律救濟(jì)方式。由于環(huán)境權(quán)益不僅僅屬于私人權(quán)益，更屬于社會(huì)公益，所以歐美各國(guó)的環(huán)境法都普遍采用了環(huán)境公益訴訟制度，而我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境訴訟法律規(guī)定，惟有直接受害人才有權(quán)提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇。從完善公眾參與環(huán)境決策機(jī)制的角度考慮，我國(guó)有必要盡快建立環(huán)境公益訴訟的法律制度。

2 實(shí)施公眾參與環(huán)境決策機(jī)制的基本要求

健全的公眾參與環(huán)境決策制度必須做到“有法可依、有章可循”。目前我國(guó)公眾參與環(huán)境決策制度執(zhí)行不力的問題很突出，重要的原因是環(huán)境公眾參與的民主法制機(jī)制不完善。當(dāng)務(wù)之急是盡快修改和完善環(huán)保法律、法規(guī)和政策，鼓勵(lì)全社會(huì)各界人士對(duì)環(huán)境公眾參與的積極性，強(qiáng)化環(huán)境民主法制的監(jiān)督約束機(jī)制。從法制的角度出發(fā)，實(shí)施公眾參與環(huán)境決策制度必須做到如下幾方面的基本要求：

（1）參與制度規(guī)范化

環(huán)境公眾參與制度的實(shí)行，在我國(guó)還處于初始階段，政府環(huán)境決策機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與環(huán)境決策制度的實(shí)施重視不夠，往往流于形式，而由于廣大社會(huì)公眾在思想觀念上認(rèn)識(shí)不足，參與環(huán)境決策的積極性不高。因此，必須盡快制定完善公眾參與環(huán)境決策的實(shí)施制度，明確公眾參與環(huán)境決策的具體條件、方式、程序、救濟(jì)等規(guī)定，以確保公眾參與環(huán)境決策機(jī)制能夠做到制度化、規(guī)范化。

（2）環(huán)境信息公開化

沒有健全的環(huán)境信息公開制度，公眾參與環(huán)境決策只能是空談，目前我國(guó)公眾參與環(huán)境決策制度的執(zhí)行不力，重要的原因在于環(huán)境信息公開不透明，公眾無從了解環(huán)境信息。環(huán)境信息公開化的關(guān)鍵在于要實(shí)行信息法治，必須研究制定保障環(huán)境信息公開化、透明化的相關(guān)法律、法規(guī)，其主要內(nèi)容應(yīng)包括對(duì)環(huán)境信息公開主體、環(huán)境信息公開的內(nèi)容、公開時(shí)限、公開程序、公開對(duì)象、公眾請(qǐng)求未獲允許的救濟(jì)、公開的利害關(guān)系人的救濟(jì)等方面。

（3）環(huán)境決策民主化

環(huán)境決策民主化要求政府機(jī)關(guān)在執(zhí)行重大社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境決策的過程中，必須依照法定的程序，吸收有關(guān)的專家和公眾參與決策的過程，并認(rèn)真吸收專家和公眾的建設(shè)性意見與建議。2003年9月1日開始實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定對(duì)于可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項(xiàng)規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目審批前，通過舉行論證會(huì)、聽證會(huì)等形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書的意見。公民的“環(huán)境權(quán)益”首次寫入國(guó)家法律,它意味著群眾有權(quán)知道、了解、監(jiān)督那些關(guān)系自身環(huán)境的公共決策。但是，環(huán)保法律法規(guī)對(duì)公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利與義務(wù)、程序、對(duì)象、內(nèi)容和救濟(jì)等方面尚有待增加具體的規(guī)定。

3 實(shí)施公眾參與環(huán)境決策的主要方式

根據(jù)我國(guó)環(huán)保法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定和環(huán)境管理工作的實(shí)際情況，目前公眾參與環(huán)境決策主要通過發(fā)放環(huán)境咨詢調(diào)查表、召開專家論證會(huì)、公眾聽證會(huì)、研討會(huì)和向社會(huì)公開征求意見等方式來實(shí)施，實(shí)踐中一般采用幾種方式相結(jié)合的方法。

（1）組織環(huán)境咨詢調(diào)查

在公眾參與中最經(jīng)常使用的是環(huán)境咨詢調(diào)查的形式。主要是通過向?qū)哂幸欢ù硇缘膶＜液凸姲l(fā)放、回收環(huán)境咨詢調(diào)查表，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)分析處理，來收集公眾和專家的意見和建議，并在具體決策中注意采納公眾和專家的建設(shè)性意見和建議。以組織環(huán)境咨詢調(diào)查來作為環(huán)境決策的參考，在公眾參與環(huán)境決策中發(fā)揮了很大的作用。但目前在環(huán)境咨詢調(diào)查表的內(nèi)容設(shè)置上尚缺乏規(guī)范，由于采用問卷調(diào)查的形式，往往調(diào)查的內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，且咨詢調(diào)查對(duì)象的代表性易受到人為操作的影響，較難達(dá)到客觀反映環(huán)境決策的目的，因而該種形式只能作為環(huán)境決策前期的參考。

（2）召開專家論證會(huì)

在環(huán)境決策中組織召開專家論證會(huì)的形式目前已被普遍采用。在事關(guān)區(qū)域發(fā)展與建設(shè)和重大建設(shè)項(xiàng)目的決策過程中，政府主管部門在完成項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，按照環(huán)保審批制度的有關(guān)規(guī)定，組織召開規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)專家論證會(huì)，就有關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果向有關(guān)專家進(jìn)行介紹說明，認(rèn)真聽取專家的意見和建議，并形成規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)專家審查意見，再由項(xiàng)目評(píng)價(jià)單位采納專家的建設(shè)性意見和建議，對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行補(bǔ)充完善，最后將規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及專家審查意見一起報(bào)政府主管部門審批，其中專家審查意見作為政府環(huán)境決策中的最主要參考依據(jù)。但目前由于各地在選擇專家上也會(huì)存在人為操作的現(xiàn)象，往往以指定為主，造成參加論證會(huì)的專家在專業(yè)性、知識(shí)面等代表性上存在局限性而直接影響了環(huán)境決策的科學(xué)性。

（3）舉行公眾聽證會(huì)

在事關(guān)區(qū)域發(fā)展與建設(shè)和重大建設(shè)項(xiàng)目的決策過程中，政府主管部門在完成規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，通過法定的程序，召開規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響公眾聽證會(huì)，就有關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公眾進(jìn)行介紹說明，認(rèn)真聽取公眾意見和建議，并在具體決策中注意采納公眾的建設(shè)性意見和建議，同時(shí)及時(shí)將決策結(jié)果通過一定的公開形式，反饋給公眾，以接受公眾對(duì)環(huán)境決策過程進(jìn)行有效的社會(huì)監(jiān)督。此方式在目前環(huán)境管理的實(shí)踐中運(yùn)用還比較少，只限于運(yùn)用在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響爭(zhēng)議較大的情況。隨著環(huán)境公眾參與制度的進(jìn)一步完善，公眾聽證會(huì)的形式將逐漸成為公眾參與環(huán)境決策的主要方式。

（4）舉辦環(huán)境決策研討會(huì)

在事關(guān)區(qū)域發(fā)展與建設(shè)和重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境決策過程中，政府行政主管部門在完成規(guī)劃項(xiàng)目環(huán)境影響初步評(píng)估的基礎(chǔ)上，組織舉辦規(guī)劃項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估研討會(huì)，就有關(guān)規(guī)劃項(xiàng)目環(huán)境影響初步評(píng)估結(jié)果向有關(guān)部門和特邀專家進(jìn)行介紹說明，聽取有關(guān)部門和專家的意見和建議，并在具體決策中注意采納有關(guān)部門和專家的建設(shè)性意見和建議。此種方式目前主要運(yùn)用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估的前期調(diào)研階段，對(duì)促進(jìn)優(yōu)化環(huán)境決策具有重大的作用，應(yīng)當(dāng)大力推廣應(yīng)用。

（5）向社會(huì)公開征求環(huán)境決策意見

在事關(guān)區(qū)域發(fā)展與建設(shè)和重大建設(shè)項(xiàng)目的決策過程中，政府主管部門在完成重大規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，按照公眾參與環(huán)境決策制度的規(guī)定，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電視等媒介就重大規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行介紹說明，向社會(huì)公開征求環(huán)境決策意見，并在具體決策中注意采納社會(huì)公眾的建設(shè)性意見和建議，同時(shí)接受公眾對(duì)環(huán)境決策過程進(jìn)行有效的社會(huì)監(jiān)督。目前國(guó)內(nèi)已在重大區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保審批前進(jìn)行公示，參照國(guó)外環(huán)境公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，今后我國(guó)在公眾參與環(huán)境決策中應(yīng)當(dāng)重視推廣應(yīng)用向社會(huì)公開征求環(huán)境決策意見的形式。

4 完善公眾參與環(huán)境決策機(jī)制的建議

從我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)和公眾參與制度的實(shí)施情況出發(fā)，筆者認(rèn)為，為進(jìn)一步健全與完善公眾參與環(huán)境決策機(jī)制，建議采取如下具體措施：

（1）對(duì)有關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行修改完善

重點(diǎn)要抓緊對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行修改，完善公眾參與環(huán)境決策制度的具體規(guī)定，以明確公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利與義務(wù)。

（2）研究制定《中華人民共和國(guó)環(huán)境公眾參與條例》

重點(diǎn)對(duì)環(huán)境公眾參與的權(quán)利、政府部門的職責(zé)與建設(shè)單位的法律責(zé)任、公眾參與的條件、內(nèi)容、程序、法律救濟(jì)和社會(huì)監(jiān)督等方面作出具體的規(guī)定。

（3）健全各級(jí)政府的公眾參與環(huán)境決策制度

各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，重視建立和健全公眾參與環(huán)境決策制度，逐步做到科學(xué)化、民主化和公開化的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、資源與環(huán)境的綜合行政決策，以避免出現(xiàn)重大的環(huán)境決策失誤。

（4）強(qiáng)化宣傳教育，提高全社會(huì)環(huán)境公眾參與的意識(shí)

環(huán)境公眾參與是一項(xiàng)長(zhǎng)期的社會(huì)工程，需要廣大社會(huì)公眾的積極參與，必須在全社會(huì)中廣泛開展環(huán)境公眾參與的宣傳教育活動(dòng)，提高全社會(huì)環(huán)境公眾參與的法律意識(shí)，自覺地維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、資源與環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

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（本文作者來自漳州市環(huán)境保護(hù)局）

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