1  引言

為緩減能源資源浪費和環(huán)境污染，2007年12月31日國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》（國辦發(fā)[2007]72號。以下簡稱“限塑令”）。“限塑令”自2008年6月1日實施以來，關(guān)于塑料袋的收費問題和替代品等問題引發(fā)了社會各界的思考與爭論。“限塑令”頒布的主要原因在于塑料袋的過量使用及回收處理不到位，但“限塑”并非“禁塑”，尤其當缺乏真正相對環(huán)保的替代品時，塑料袋的重要性仍然不可否認。如何減少塑料袋的使用與廢棄、提高資源利用率，是解決當前矛盾的關(guān)鍵所在。因此，分析“限塑令”對塑料袋回收利用的影響，可為今后制定塑料袋資源回收利用的政策走向與改善提供相關(guān)支撐。

2  “限塑令”對塑料袋回收利用的影響

2.1  我國塑料袋回收利用概況與存在的問題

“限塑令”所針對的塑料袋主要指的是PE塑料袋，回收后絕大部分被加工成再生塑料粒子和再生塑料制品。但由于目前國內(nèi)的生產(chǎn)消費仍處于“從資源到產(chǎn)品，再到廢棄物”的傳統(tǒng)模式，使得包括塑料袋在內(nèi)的大量可再利用的資源被直接當作垃圾扔棄。據(jù)中國塑協(xié)塑料再生利用專業(yè)委員會統(tǒng)計，我國每天塑料袋使用量高達30億個，其中僅用于買菜的塑料袋就達10億個。目前，僅北京每年廢棄的塑料袋就達23億個，產(chǎn)生廢舊塑料包裝垃圾14萬噸，占生活垃圾總量的3%；上海每年產(chǎn)生廢舊塑料包裝垃圾19萬噸，占生活垃圾總量的7%。

因此，我國廢棄塑料袋的回收具有強勁的資源優(yōu)勢，在正規(guī)操作下，可有良好的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，不僅可以減少資源浪費，而且有利于遏制垃圾泛濫、減少“白色”污染。

然而，當前我國廢塑料袋回收利用行業(yè)尚存在較多問題。主要有：

（1）由于原生塑料袋生產(chǎn)廠家大都規(guī)模較小且非正規(guī)，所生產(chǎn)的塑料袋往往品質(zhì)參差不齊、回收難度大、回收利用價值有限，收購價格較低，因此在垃圾的收集、清運、處置等各環(huán)節(jié)都沒有相關(guān)的回收分揀程序，僅有少量廢品收購者可回收到品質(zhì)較好的塑料袋。因此，原生塑料袋的質(zhì)量是限制其回收價格與阻礙回收利用的重要因素。

（2）當前我國塑料袋回收再利用行業(yè)屬于在夾縫中生存的行業(yè)。雖然其對于資源環(huán)境，乃至國家長遠發(fā)展具有重要意義，但其同時也存在特殊性：企業(yè)規(guī)模普遍較小，有相當一部分為作坊式再生加工點。由于此類加工點大都先天不足，工藝、設(shè)備簡單，處于自發(fā)、落后的狀態(tài)，因而極易對環(huán)境造成嚴重污染。

2.2  “限塑令”對于塑料袋回收利用的作用

針對國內(nèi)塑料袋回收利用存在的問題，“限塑令”的有效實施將對塑料袋回收利用起到積極的作用。

（1）對于塑料袋質(zhì)量，“限塑令”明確規(guī)定“在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋”。這將對提高塑料袋的質(zhì)量起到非常顯著的作用，而厚度的增加也將導(dǎo)致塑料袋成本與價格的上漲，從而會刺激塑料袋回收利用的經(jīng)濟效益上漲。塑料購物袋國家強制性標準的出臺，對塑料袋制品行業(yè)的沖擊影響力很大，以前塑料袋上均無產(chǎn)地、生產(chǎn)企業(yè)等標識，但新標準要求在塑料購物袋表面須明確標識生產(chǎn)企業(yè)廠名、廠址、所使用原料等生產(chǎn)信息，以便執(zhí)法部門監(jiān)管。根據(jù)“限塑令”的要求，許多不能達標的企業(yè)將會被淘汰，促進了塑料袋質(zhì)量的提高，進而利于塑料袋的回收利用。

（2）對于塑料袋的使用，“限塑令”要求實行塑料購物袋有償使用制度。經(jīng)濟杠桿在其中的作用非常明顯：有償使用不僅能夠有效減少塑料袋的使用量，而且能使附著于塑料袋上的經(jīng)濟價值顯性化，同時對于提高塑料袋回收價格、促進其回收利用起到一定的推進作用。

（3）“限塑令”對塑料袋的回收利用做出了明確要求，對環(huán)衛(wèi)部門、環(huán)保部門、科技部門，以及財政、稅務(wù)部門等也都提出了具體要求。隨著生活垃圾分類收集與處理的推行、塑料袋相關(guān)回收網(wǎng)點的建立健全、回收企業(yè)的發(fā)展，以及相關(guān)規(guī)范、標準和政策等的出臺與實施、全過程管理體系的完善，都將激勵并促進塑料袋的回收利用。

綜上所述，可以預(yù)見，隨著“限塑令”實施盲區(qū)的縮小與掃除，當不合格塑料袋逐漸退出市場時，原生塑料袋質(zhì)量障礙也將隨之消失；同時伴隨價格杠桿下塑料袋負外部性內(nèi)部化及塑料袋價值的升高，廢棄塑料袋的回收利用價值也會上升；加之塑料袋回收利用行業(yè)的發(fā)展，塑料袋回收利用率將得到較大提升。

3  “限塑令”實施后塑料袋回收利用的現(xiàn)狀

盡管從長期來看，“限塑令”對塑料袋的回收利用將具有較好的引導(dǎo)與促進作用，但就本文作者目前所做的調(diào)研結(jié)果來看，情況并不樂觀。本文選取了上海市楊浦區(qū)的三個居民小區(qū)，即東方家園（國順路128弄）、仁和苑（政通路240號）和國權(quán)后路25弄小區(qū)（以下依次用A區(qū)、B區(qū)、 C區(qū)代替），分別于2008年3月和10月，即“限塑令”實施前后，對居民小區(qū)生活垃圾中的塑料袋各進行了為期一周的分揀調(diào)研。結(jié)果表明，“限塑令”的短期實施對塑料袋回收利用的影響主要體現(xiàn)在以下幾點。

3.1  塑料袋質(zhì)量仍然參差不齊，品質(zhì)較差者眾多，不利于回收利用

（1）“限塑令”實施后，居民生活垃圾中的超市購物塑料袋大幅減少，其中減幅最小的C區(qū)也達10.24%；相比之下，無標識塑料袋消費不降反升，且絕大多數(shù)為“限塑令”所禁止的超薄塑料袋，B區(qū)的升幅最大，達20.15%。“限塑令”實施前后三個小區(qū)塑料袋丟棄情況如圖1所示。

圖1 “限塑令”實施前后廢棄塑料袋組成情況

（2）對于“限塑令”所規(guī)定的厚度0.025mm以上的塑料袋，實施前后三個小區(qū)的消費量均有上升，但總體上升并不顯著，尤其是A、B兩個小區(qū)。相比之下， C小區(qū)的影響較大，厚度0.025mm以上塑料袋的消費量在“限塑令”實施之后有了明顯的增長，但是較厚塑料袋占所有塑料袋的比例仍然很低，僅為8.54%。“限塑令”實施前后三個小區(qū)生活垃圾中厚塑料袋廢棄的情況如圖2所示。

圖2 “限塑令”前后厚塑料袋廢棄情況對比

調(diào)研結(jié)果說明，“限塑令”的短期實施并沒有達到預(yù)期的提高塑料袋質(zhì)量的效果，因而對塑料袋回收利用的促進作用也較為有限。

3.2  無標識塑料袋用作垃圾袋的比例顯著上升基于我國城鎮(zhèn)居民逐漸形成的垃圾袋裝習(xí)慣，廢棄塑料袋用作垃圾袋也可認為是再利用的一種形式。調(diào)研顯示，實施“限塑令”后，較小、品質(zhì)較差的無標識塑料袋用作垃圾袋的比例顯著上升（如圖3所示）。“限塑令”實施前，A區(qū)的生活垃圾中，廢棄的無標識塑料袋被用作垃圾袋的平均利用率僅為7.95%，“限塑令”后增加到16.60%；C區(qū)的上升幅度較其他兩個小區(qū)略為平緩，但變化也較明顯。其中主要原因在于“限塑令”實施后，超市、商場的塑料袋大都實行了有償使用，居民對此類塑料袋的消費量大幅下降，較大程度上縮減了居民免費垃圾袋的來源，從而在生活垃圾袋裝習(xí)慣的作用下，原本被直接廢棄的無標識塑料袋也被列入了垃圾袋的范疇。因此，從這一角度看，“限塑令”對較小、品質(zhì)較差的塑料袋重復(fù)利用率的提升具有一定促進作用。

圖3  無標識塑料袋用作垃圾袋比例

3.3  超市塑料袋重復(fù)利用率上升

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，“限塑令”實施后，三個小區(qū)居民的超市塑料袋廢棄率均呈現(xiàn)大幅下降（如圖4所示），尤其是B區(qū)，降幅達23.65%。分析其中原因，一方面是在經(jīng)濟杠桿作用下，超市塑料購物袋的使用量有了大幅減少；另一方面，與“限塑令”后超市塑料購物袋的重復(fù)利用率上升有關(guān)。

圖4  超市塑料購物袋的廢棄情況

在“限塑令”實施時間尚且較短的情況下，居民對于塑料袋的需求量仍然很大。“限塑令”實施前，免費塑料袋較好地滿足了居民的需求；“限塑令”實施后，則分化為各類環(huán)保購物袋、重復(fù)使用原有塑料袋和購買新的塑料袋三種途徑。環(huán)保購物袋的使用雖然有所上升，但總體而言十分有限；而新塑料袋購買量也大幅減少。據(jù)中國連鎖經(jīng)營協(xié)會統(tǒng)計，“限塑令”實施一個月后，全國超市塑料購物袋的使用量，總體減少了70%～ 80%。因此，重復(fù)使用已有的質(zhì)量較好的超市塑料購物袋，已成為居民解決塑料袋需求的非常重要的途徑之一。從這一角度看，“限塑令”促進了超市塑料袋的重復(fù)利用。   3.4  垃圾散裝程度有所上升，將對塑料袋回收利用產(chǎn)生一定影響

目前我國城鎮(zhèn)居民的生活垃圾投放方式以袋裝化為主要形式，“限塑令”實施后，生活垃圾散裝投放程度較實施前有所增加。調(diào)研顯示：C區(qū)在“限塑令”實施前，幾乎沒有散裝垃圾，而之后每桶垃圾中的散裝垃圾約達20%；A區(qū)在實施“限塑令”前、后的散裝垃圾量則從15%～20%上升到20%～30%�？紤]到垃圾對塑料袋的污染，及被污染塑料袋在再利用過程中“脫臟”環(huán)節(jié)的成本與負擔的上升等情況，可以認為“限塑令”實施所導(dǎo)致的垃圾散投現(xiàn)象的上升對塑料袋回收利用將產(chǎn)生一定影響，但具體影響如何尚有待進一步調(diào)查研究。

4  結(jié)語

“限塑令”觸及塑料袋的生產(chǎn)、銷售、使用以及回收利用等全過程，如果得到有效實施，將對塑料袋的回收利用起到較好的促進作用，但是就短期而言，影響較為有限，主要表現(xiàn)為短期內(nèi)廢棄塑料袋的質(zhì)量并沒有得到明顯提升；但“限塑令”的短期實施使得無標識塑料袋被用作垃圾袋的比例顯著上升，超市塑料購物袋的重復(fù)利用率也有所提高。

為了達到“限塑令”的預(yù)期效果，促進我國塑料袋的回收利用，從根本上解決塑料袋污染問題，提出以下建議：

（1）繼續(xù)深入推廣“限塑令”，尤其需要突破對菜場、小商店、商鋪和攤販等的實施瓶頸，全面推行“限塑令”，普遍提高塑料袋的質(zhì)量。

（2）建立健全居民塑料袋回收利用體系。建立社區(qū)機制并在此基礎(chǔ)上建立塑料袋回收利用體系；將塑料袋的再生利用前端化，在未進入混合垃圾之前的物流鏈的所有環(huán)節(jié)，包括源頭管理、銷售流通、回收利用等，考慮其再生利用，盡量將過程中的負外部性內(nèi)部化，提高回收利用水平和效率。

（3）建立塑料袋回收利用的保障機制。可以建立社區(qū)參與機制，降低塑料袋的回收成本和廢棄污染，促進塑料袋再利用。對于生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)，可以建立許可證管理制度，貫徹落實關(guān)于禁止生產(chǎn)超薄塑料袋的內(nèi)容。另外，為激發(fā)各類社會主體的環(huán)境責任，可在明確相關(guān)責任者的責任義務(wù)的基礎(chǔ)上，建立產(chǎn)品責任制度，開征塑料袋特種費用，以法規(guī)等形式確定生產(chǎn)者、銷售者、消費者回收利用的義務(wù)。同時，還需相應(yīng)的政府扶持經(jīng)濟激勵機制，通過“獎、補、返、讓”等方式，激勵社會各方加強對塑料袋的再生利用。

參考文獻：

[1]  富子梅.“限塑”令將如何實施？配套措施將盡快出臺[EB/OL].新華網(wǎng).

[2]  邱觀史.塑料購物袋國家強制性標準發(fā)布6月起將強制執(zhí)行[EB/OL].中國新聞網(wǎng)

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