【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2018年1月1日，環(huán)境保護稅法實施前后，將揮發(fā)性有機物（VOCs）納入環(huán)境保護稅征收范圍的討論頗為激烈，時至今日，這個討論依然持續(xù)不斷。

 

日前，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上，財政部副部長王東偉表示，隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，現(xiàn)行地方稅制度體系不夠完善、結(jié)構(gòu)不盡合理、稅權(quán)配置不夠健全等問題日益突出。改革環(huán)境保護稅，將VOCs納入征收范圍。

 

采訪中專家告訴記者，VOCs征收是一項具有重要意義的環(huán)境經(jīng)濟政策。它在一定程度上不僅有助于減少環(huán)境污染，促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改善生態(tài)環(huán)境，還能促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

 

 

工人在一家鋼鐵企業(yè)鑄鋼車間作業(yè)。

 

VOCs被納入呼聲高

 

我國VOCs的主要來源是石化、化工、工業(yè)涂料、包裝印刷等行業(yè)，而這些行業(yè)也同樣是二氧化碳的重點排放源，這意味著我國VOCs減排與降碳具有一致的控制對象。

 

將VOCs納入稅收范圍是環(huán)境污染防治工作的關(guān)鍵措施。近年來，相關(guān)的政策接踵而至，VOCs治理體系不斷完善。

 

早在2015年財政部等多部門聯(lián)合印發(fā)《揮發(fā)性有機物排污收費試點方法》，率先對石油化工行業(yè)和包裝印刷行業(yè)揮發(fā)性有機物征收排污費。隨后，有些業(yè)內(nèi)人士提出，應(yīng)該將VOCs納入環(huán)境保護稅征收范圍。

 

2016年1月，修訂后的大氣污染防治法正式實施，首次明確了VOCs污染防治的相關(guān)要求和法律責任，為VOCs的綜合治理提供了法律依據(jù)。

 

環(huán)境保護稅法于2016年12月25日經(jīng)第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過。隨之一起公布的《附表二：應(yīng)稅污染物和當量值表》“五、大氣污染物當量值”規(guī)定的應(yīng)稅大氣污染物有44項。

 

2018年1月，環(huán)境保護稅法正式實施，雖然設(shè)立了44種大氣應(yīng)稅污染物，包括了部分常見的揮發(fā)性有機化合物，比如苯、甲苯、二甲苯、苯乙烯等，但沒有將VOCs作為應(yīng)稅污染物納入征收范圍。7月，國務(wù)院印發(fā)《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，明確提出研究將VOCs納入環(huán)境保護稅征收范圍。

 

2020年，生態(tài)環(huán)境部在新聞發(fā)布會上提出“十四五”時期要研究將VOCs納入環(huán)境保護稅征收范圍。

 

2021年11月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，提出“十四五”期間在相關(guān)條件成熟后，研究適時將揮發(fā)性有機物納入環(huán)境保護稅征收范圍。到2025年，揮發(fā)性有機物總量比2020年下降10%以上。

 

今年1月，中共中央、國務(wù)院公開《關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》，提出加快把VOCs納入稅收范圍。

 

通過這一系列政策的提出和實施，可以看出我國在將VOCs納入稅收范圍方面的決心和行動。

 

“把VOCs納入環(huán)境保護稅征稅范圍，很有必要。”中央財經(jīng)大學財稅學院教授白彥鋒告訴《環(huán)境經(jīng)濟》，揮發(fā)性有機物對大氣環(huán)境中臭氧、細顆粒物（PM2.5）的生成有著重要影響，國家研究將揮發(fā)性有機物適時納入環(huán)境保護稅征稅范圍，標志著我國生態(tài)文明建設(shè)水平的進一步提高和深入發(fā)展。由于揮發(fā)性有機物的主要來源是煤化工、石油化工、染料涂料制造行業(yè)等，國家啟動這項改革進程，有助于推動這些行業(yè)轉(zhuǎn)型升級和清潔化改造、助力其實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

 

補齊短板完善監(jiān)測規(guī)范

 

對VOCs征收環(huán)境保護稅是基于政府“看得見的手”干預市場資源配置，通過增加其稅費成本來抑制排放是一種有效手段。

 

“我國VOCs污染防治工作的穩(wěn)步推進，VOCs監(jiān)測技術(shù)體系逐步建立，排放量計算方法逐漸完善，2021年發(fā)布的《排放源統(tǒng)計調(diào)查產(chǎn)排污核算方法和系數(shù)手冊》規(guī)定了重點行業(yè)的VOCs產(chǎn)排污系數(shù)以及工業(yè)源VOCs通用源項產(chǎn)排污系數(shù)，為將VOCs納入環(huán)境保護稅征收范圍打下了一定的技術(shù)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境保護稅研究中心主任龍鳳告訴《環(huán)境經(jīng)濟》，VOCs納入環(huán)境保護稅要充分結(jié)合目前稅法存在的問題和監(jiān)測計量基礎(chǔ)，要清楚地看到，目前，VOCs稅目不完善，企業(yè)監(jiān)測申報能力待增強。

 

具體而言，一是稅目有待進一步完善。2016年環(huán)境保護稅法頒布時，僅納入苯、甲苯等18種有毒有害單項VOCs類污染物，未將VOCSs或非甲烷總烴等綜合性指標納入。單項VOCs物質(zhì)計量難度大，目前，稅法里的VOCs類單項污染物缺乏排放系數(shù)，在沒有監(jiān)測要求的情況下，企業(yè)無法進行計算和申報。

 

二是企業(yè)的VOCs監(jiān)測能力不足。目前，生態(tài)環(huán)境部出臺了相關(guān)規(guī)定，指導將石化、化工、包裝印刷、工業(yè)涂裝等VOCs排放重點源納入重點排污單位名錄，并安裝煙氣排放自動監(jiān)控設(shè)施。但企業(yè)監(jiān)測基礎(chǔ)仍然較為薄弱，監(jiān)測設(shè)備和能力不足，監(jiān)測水平參差不齊，有強制性監(jiān)測要求的行業(yè)覆蓋面較小。

 

與此同時，白彥鋒直言，VOCs排放來源較多，排放形式多樣，如何確認其征收范圍較為困難。如何確定其稅率也是一個難點。稅率定得過高，會加重企業(yè)稅負甚至傷及稅源，不利于稅收經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；而稅率定得過低，可能并不會影響企業(yè)的決策，無法實現(xiàn)對其排放的抑制作用。并且VOCs屬于大氣污染物，具有區(qū)域流動性，但是各區(qū)域之間人口規(guī)模、居住環(huán)境等均不大相同，其負外部性在不同區(qū)域間難以明確區(qū)分，如何確定其稅率才能實現(xiàn)區(qū)域間的稅收公平是個難點。同時，VOCs排放來源多并且排放源分散，對稅收征管的技術(shù)提出了很大的挑戰(zhàn)，如何監(jiān)測其排放水平也是個難題。

 

國家出臺的一系列政策提出將VOCs納入環(huán)境保護稅征收范圍，顯然是彌補其當前存在的短板。龍鳳表示，這必須提高揮發(fā)性有機物監(jiān)測能力，并給出一套科學合理的排放量計算方法。

 

她進一步解釋稱，這需要調(diào)整VOCs污染物稅目，進一步研究論證將VOCs等綜合性指標納入環(huán)境保護稅大氣污染物稅目的可操作性和框架機制，制定詳細的稅制和征管方案，完善監(jiān)測規(guī)范、計量方法等有關(guān)技術(shù)要求。完善企業(yè)監(jiān)測申報配套制度，制定和完善VOCs類污染物監(jiān)測規(guī)范和排放系數(shù)，加強企業(yè)VOCs排放監(jiān)測要求和能力建設(shè)，鼓勵VOCs治理技術(shù)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

 

對于VOCs納入環(huán)境保護稅存在的短板，白彥鋒也給出了他的答案。在他看來，一是確認征收范圍時，綜合考慮監(jiān)測技術(shù)水平和對經(jīng)濟造成的影響，先將對環(huán)境較為有害的、相較而言更便于征收的VOCs物質(zhì)納入征收范圍，后續(xù)再繼續(xù)完善、補充，實現(xiàn)對VOCs的有效征管。

 

二是實行幅度比例稅率，設(shè)置稅率的合理幅度區(qū)間，允許各地區(qū)按照本地的環(huán)境承載力、企業(yè)稅收負擔、人口密度、城市化規(guī)模等在稅率區(qū)間內(nèi)選擇本地適用的稅率。

 

三是加大對監(jiān)測VOCs排放儀器的研發(fā)投入，提高基層環(huán)境執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門和稅務(wù)部門的信息共享，共同實現(xiàn)對VOCs環(huán)境保護稅的征收。

 

 

工人在高爐綠色低碳升級改造項目工地上忙碌。

 

分階段開征環(huán)境保護稅

 

開征VOCs環(huán)境保護稅，對環(huán)境和經(jīng)濟將帶來哪些影響？

 

龍鳳表示，從環(huán)境角度來看，VOCs對大氣環(huán)境中臭氧、PM2.5的生成有著重要影響，將VOCs納入稅收范圍，有助于促進污染治理和減少排放，是推動減污降碳協(xié)同增效，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵。

 

從經(jīng)濟角度而言，可以分成兩個層面，一個是宏觀經(jīng)濟，對整個環(huán)境保護稅征收“大盤子”的影響；另一個是微觀，其對行業(yè)、企業(yè)的影響，將VOCs納入環(huán)境保護稅需要做充分的經(jīng)濟、社會影響分析。

 

去年，中國人民大學環(huán)境學院潘若曦等人以河北省為例對開征VOCs環(huán)境保護稅的環(huán)境與經(jīng)濟影響進行了分析。

 

潘若曦等人提出，對重點行業(yè)VOCs征收稅率為2400~12000元/噸的環(huán)境保護稅時，河北省VOCs排放量下降0.280%～1.435%。對全行業(yè)VOCs征收時，VOCs排放量下降0.373%～1.905%。VOCs排放量下降的幅度小于稅率增加的幅度，即VOCs環(huán)境保護稅的減排效果呈現(xiàn)遞減的趨勢，這與工業(yè)污染排放治理邊際成本遞增有關(guān)。

 

經(jīng)過研究分析，潘若曦等人得出相關(guān)結(jié)論，開征依據(jù)排放量征收的VOCs環(huán)境保護稅對于河北省具有減排效果，VOCs減排量隨環(huán)境保護稅稅率提高和征收范圍擴大而遞增，稅收規(guī)模較大，重點行業(yè)征收能夠獲得的VOCs稅收約為全行業(yè)征收VOCs稅收的2/3。

 

“開征VOCs環(huán)境保護稅將帶來二氧化碳的協(xié)同減排。”潘若曦等人分析稱，原因在于：一是大氣污染物和溫室氣體具有同根同源性，在能源消耗和排放物質(zhì)方面存在互相反饋的關(guān)系，VOCs排放量高的行業(yè)碳排放也大多較高。征收VOCs環(huán)境保護稅導致VOCs排放量高的行業(yè)產(chǎn)出下降，從而二氧化碳排放量也相應(yīng)減少。二是生產(chǎn)要素跨行業(yè)流動與能源消耗下降，征收VOCs稅導致生產(chǎn)要素從重點排放行業(yè)向其他低排放行業(yè)轉(zhuǎn)移，能源消耗下降，二氧化碳排放量下降。減污降碳協(xié)同效應(yīng)的存在使得VOCs環(huán)境保護稅政策在達到本身目的的同時還產(chǎn)生額外效果，提高了政策經(jīng)濟性。

 

當前，VOCs治理重要性日益提升。潘若曦等人建議，開征VOCs環(huán)境保護稅，可分階段先對重點排放行業(yè)開征，再根據(jù)管控要求拓展征稅行業(yè)范圍，可從減排潛力最大且減排成本最低的行業(yè)入手；加強研究VOCs減排技術(shù)，與經(jīng)濟手段共同作用，減少征稅的經(jīng)濟負面影響，另外應(yīng)進一步明確VOCs和二氧化碳協(xié)同減排機理，發(fā)掘環(huán)境稅收的減污降碳協(xié)同增效作用。

 

不可照搬國際經(jīng)驗

 

發(fā)達國家在工業(yè)化進程中也曾出現(xiàn)過嚴重的大氣污染事件，從而逐步意識到控制VOCs排放的必要性和緊迫性。自20世紀70年代起，歐洲國家相繼簽署了一系列以《遠程跨界空氣污染公約》《哥德堡議定書》為代表的國際公約，美國、日本也頒布了一系列相關(guān)法律法規(guī)，對顆粒物及其前體物的排放進行嚴格控制，針對VOCs制定了明確的排污上限和減排目標。

 

從整體的VOCs污染治理思路看，大多數(shù)國家和地區(qū)采用了行政規(guī)制和經(jīng)濟政策相結(jié)合的治理方案，實現(xiàn)外部約束和內(nèi)部激勵的“雙管齊下”。

 

在國際VOCs減排實踐中，對VOCs征收排污稅（費）、施行VOCs排污權(quán)交易政策等是常見的經(jīng)濟手段。就VOCs的稅費征收而言，發(fā)達國家多采用征收消費稅的方式以實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。

 

例如，瑞士為了有效控制臭氧污染，減少VOCs排放，自2000年開始對在國內(nèi)制造或進口的含有VOCs的產(chǎn)品征收VOCs稅，采用正面清單的方式列明需納稅的征稅對象，只有在名單中明確列出的化學物質(zhì)或產(chǎn)品才征收相應(yīng)的VOCs稅。稅率以3瑞士法郎/千克VOCs為基準，采取漸進方式收取。為鼓勵減少污染物排放，瑞士的VOCs稅法中對減排行為獲得減免稅的條款作了明確規(guī)定。

 

瑞士發(fā)布的《揮發(fā)性有機物鼓勵性稅收條例》第九條明確了納稅人享受免征相應(yīng)VOCs稅的條件包括：一是所采取的措施使這些裝置每年產(chǎn)生的VOCs減少到相同生產(chǎn)條件所允許的VOCs排放量的至少50%，同時遵循《空氣污染治理條例》規(guī)定的預防性排放限制條件；二是所使用的空氣凈化裝置（APP）技術(shù)狀況良好，并在95%的運行時間內(nèi)正常運行；三是未經(jīng)空氣凈化裝置處理的揮發(fā)性物質(zhì)按照稅法相關(guān)規(guī)定有所減少。

 

再如，美國加州南海岸空氣品質(zhì)管理局自1995年開始征收VOCs排污費，VOCs排污費以排放量為計費依據(jù)，按照企業(yè)VOCs年排放量的多少分級征收。具體而言，VOCs年排放量在4噸以下的企業(yè)，按照75美元的固定費率征收；年排放量在4噸到25噸之間的企業(yè)，按照337美元的固定費率征收；年排放量在25噸到75噸之間的企業(yè)，按照547美元的固定費率征收；年排放量大于75噸的企業(yè)，按照819美元的固定費率征收。以此，引導企業(yè)從源頭控制VOCs排放，配套其他減排措施。

 

一些國家和地區(qū)通過稅費等經(jīng)濟手段控制VOCs排放的經(jīng)驗對我國是否有借鑒意義？龍鳳告訴記者，VOCs不同于二氧化硫等傳統(tǒng)大氣污染物，它不是一種單一的污染物，而是特定條件下具有揮發(fā)性的有機化合物的統(tǒng)稱，物種繁多，治理難度大，需要根據(jù)我國的實際情況，具體問題具體分析，綜合考慮監(jiān)測、系統(tǒng)、行業(yè)、企業(yè)管理等情況，不能直接照搬他國經(jīng)驗。

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