在中國經(jīng)濟保持中低速增長、地方政府面臨債務(wù)壓力、政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口較大的情況下，如何既保證合理經(jīng)濟增速，又避免以傳統(tǒng)的負債方式籌集資金？與社會資本合作推行PPP項目，成為一種務(wù)實的選擇。然而，這一理應(yīng)被各方樂見的模式，卻廣泛遭遇項目開工率低、落地難的尷尬。數(shù)據(jù)顯示，目前我國PPP立案項目開工率還不足5%。是什么阻礙了PPP項目的落地實施？PPP項目的有效推動又需要政府和社會資本做好哪些準備？記者日前走訪了貴州省，為PPP項目落地尋求答案。

1開工率為何不足5%?

財政部政府和社會資本合作中心日前公布數(shù)據(jù)顯示，截至今年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入綜合信息平臺，總投資約8.3萬億元。其中，新建項目占投資總額的91%，而實際開工項目351個，不足總數(shù)的5%；處于項目識別階段的PPP項目5542個，約占總數(shù)的78%。這些項目并不確定是否推行。

PPP直譯為公私伙伴關(guān)系，即公共私營合作制，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。該模式鼓勵企業(yè)等社會資本與政府進行合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一經(jīng)推出就引爆了地方政府的推廣熱情，紛紛爭先推動PPP項目上馬。

然而，合作的愿望卻在現(xiàn)實中“遇冷”，目前我國PPP立案項目開工率還不足5%。“為什么PPP雷聲大、雨點��？很重要的一個原因在于PPP沒有形成一個長期穩(wěn)定的投資回報機制。”國家發(fā)改委投資司副司長韓志鋒告訴記者，PPP分為使用者付費項目、政府付費項目以及兩者結(jié)合項目。付費方式不同，合作方式也不同。目前市場上更多關(guān)注政府付費方式，對使用者付費研究較少。“如果對付費方式的年限、價格等沒有清晰的保證，企業(yè)就很難參與進來。尤其很多城市基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項目投資大、回報期長，企業(yè)難免有顧慮”。

2015年，山地面積占比達90%的貴州省率先在西部地區(qū)實現(xiàn)了“縣縣通高速”，這主要得益于從2007年起貴州省在PPP上的成功實踐。通過與中國交建、中國建筑、四川路橋等企業(yè)的合作，貴州“十二五”期間投入6100億元，目前高速公路總里程達到5128公里，位居全國第8位。2015年的高速公路增量居全國首位。

貴州省交通運輸廳廳長王秉清告訴記者，目前在高速公路的PPP合作中，主要是大型國有企業(yè)，民營資本相對較少。“交通項目太大了，一個項目動輒就要幾百億元的投資，而回報率只有4%到8%，回報期限要幾十年，民營資本沒有這個實力，也不感興趣。”王秉清說。

PPP近幾年風(fēng)生水起，市場也魚龍混雜。“有的地方政府不搞調(diào)查研究，忽視社會投資人的實力和業(yè)績，看重企業(yè)許諾的投資額和回報率，這樣的PPP合作往往是很難成功的。”中國交建總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安表示，中國交建160多個PPP項目全部都是根據(jù)項目的不同情況量身定做的，是公司不斷進行商業(yè)模式創(chuàng)新的結(jié)晶。

目前，PPP推廣還存在著一定瓶頸。中國華融董事長賴小民指出，PPP項目領(lǐng)域分布失衡，絕大多數(shù)仍是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，公共服務(wù)領(lǐng)域的項目比例相對較低。

財政部財政科學(xué)研究院院長劉尚希認為，PPP的成功實踐有賴于高度的契約精神和相關(guān)立法保障，過往的PPP失敗案例經(jīng)常表現(xiàn)為政企雙方在面臨糾紛和矛盾時，由于沒有相關(guān)的法律可循，造成責(zé)任無法落實，結(jié)果只能一拍兩散。

2成功的項目有哪些經(jīng)驗？

“過去，傳統(tǒng)的政府和企業(yè)的關(guān)系是兩條線，橋歸橋、路歸路；PPP改變了原有的資源配置方式，將兩者聯(lián)系到一起，要實現(xiàn)資源共享，收益共享，風(fēng)險共擔(dān)，實質(zhì)上是對創(chuàng)新社會治理方式提出的新挑戰(zhàn)，需要雙方有強烈的責(zé)任感和智慧來破解各種矛盾問題。”劉尚希指出。

應(yīng)該看到，PPP不是單純的經(jīng)濟性合作，而是深深打上了社會性和公益性的烙印。

小省要辦大交通，貴州通過多種PPP合作方式將其變成了現(xiàn)實。到目前為止，PPP模式已經(jīng)被貴州用在了29個項目上，10個項目已經(jīng)建成。成功經(jīng)驗在哪里？“一是政府不該管的事，應(yīng)該放手給企業(yè)來做；二是要給企業(yè)合理的收益，必須讓企業(yè)有參與的積極性。”王秉清指出。

在山區(qū)修高速，一缺大量的資金，二需要過硬的技術(shù)，具有資金和技術(shù)優(yōu)勢的中國交建集團成為貴州合作修路的首選。為了吸引企業(yè)進入，雙方想方設(shè)法力求合作共贏。對于那些核心路段，政府將投資、建設(shè)、運營、管理、維護一條龍的環(huán)節(jié)全部交給企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營30年后再無償歸還給當(dāng)?shù)卣?ldquo;過去所有的環(huán)節(jié)都是分開招標，建設(shè)的只管建設(shè)，運營的只管運營，事后出現(xiàn)糾紛責(zé)任時很難追償。現(xiàn)在全部由一家企業(yè)承擔(dān)，一方面節(jié)省了建設(shè)成本，縮短了建設(shè)工期。更重要的是，企業(yè)會自覺提升建設(shè)質(zhì)量，因為他們還要經(jīng)營30年呢！”貴州省交通廳總規(guī)劃師邱禎國指出。

對于那些地處偏遠、效益不是特別好的路段，雙方則商定，如果運營效果不理想，政府會通過補貼方式讓企業(yè)得到合理的收益。對于那些貧困農(nóng)村地區(qū)的公路，因為收益微薄，政府就全資興建，只把維護的任務(wù)交給企業(yè)。

“如果是30年前的高速公路，交運量較大，項目造價適中，僅通過收費就基本能夠做到持平。但是今天這樣的路已經(jīng)幾乎沒有了，沒有政府一定的補貼，企業(yè)是無法收回成本的。”趙喜安告訴記者。

“沒有政府之手的支撐，社會資本缺乏投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的積極性�；A(chǔ)設(shè)施是公共資產(chǎn)，企業(yè)不能獲利太多，但也不能無利可圖。之所以創(chuàng)新了那么多種政企合作方式，就是為了實現(xiàn)雙方的互利共贏。政府要勇于擔(dān)當(dāng)，有了讓小利的胸懷才能換來后續(xù)發(fā)展的大利。”王秉清深有感觸地說。

過去高高在上的政府部門開始以服務(wù)企業(yè)的姿態(tài)投入社會治理。“項目的批審過程非常煩瑣復(fù)雜，我們?nèi)坑烧畞砼�，為企業(yè)解除后顧之憂，讓他們心無旁騖地進行項目建設(shè)。”邱禎國說。

企業(yè)在PPP建設(shè)中也得到了新的歷練。原本只有單一優(yōu)勢的企業(yè)也在PPP的合作過程中成長為具備投資、建設(shè)、經(jīng)營等全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營資質(zhì)的市場主體，成為真正的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的深度參與者和政府購買公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)提供者。

劉尚希認為，PPP實際上扮演了推動國企市場化改革的角色，“PPP是個競爭非常充分的市場領(lǐng)域，通過PPP方式推進國企改革是一個很好的切入點，對整個國有資產(chǎn)管理體制的改革都將產(chǎn)生不可估量的影響”。

3多重風(fēng)險如何化解？

一個投資數(shù)百億元、投資周期幾十年的建設(shè)項目，其投資風(fēng)險不言而喻。很多風(fēng)險是不可預(yù)測的，對高速路來說，經(jīng)濟增速調(diào)整帶來的車流量減少、高速收費標準的調(diào)整等，都會給運營帶來很大的不確定性。

“最大的風(fēng)險還是來自日后的運營，如果車流量上不去，運營得不好，對政府和企業(yè)來說都是很大的壓力。”王秉清說。

劉尚希也表示，PPP從短期看沒有問題，從長期看則要看交通先行能否帶動整個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的大循環(huán)。一般來說，平均每1億元的高速公路投資可以拉動GDP增長1.3億元至1.5億元。“PPP不是一勞永逸，真正能否實現(xiàn)對經(jīng)濟的拉動還取決于本地區(qū)發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資環(huán)境等因素的持續(xù)優(yōu)化。”劉尚希指出。

在業(yè)內(nèi)人士看來，PPP項目能否成功運作的關(guān)鍵因素是風(fēng)險的預(yù)測、管理和合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。每一個PPP項目都面臨一系列系統(tǒng)性風(fēng)險及臨時性風(fēng)險，加之政策變動和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得企業(yè)預(yù)測PPP項目的風(fēng)險更加困難。對風(fēng)險缺乏充分的認識、論證，風(fēng)險管理經(jīng)驗的不足，合同中的責(zé)任不清，都很容易使PPP項目陷入困境。

劉尚希認為，PPP模式值得鼓勵，但PPP模式的風(fēng)險披露機制仍需要完善，盈利模式也需要透明，資金的退出機制也需要完善，這樣才能降低包括央企在內(nèi)的社會資本的風(fēng)險，形成良性循環(huán)。

今年的政府工作報告也提出，要“完善政府和社會資本合作模式”“充分激發(fā)社會資本參與熱情”。

PPP模式讓傳統(tǒng)模式下并不具備投資條件的項目成為可能。如何實現(xiàn)PPP的大范圍成功推廣？“一是政策層面要做好頂層設(shè)計，進一步健全法律體系，完善誠信履約機制；二是在操作層面要建立政企平等協(xié)商、權(quán)責(zé)匹配、責(zé)任落實、風(fēng)險共擔(dān)、合理的退出機制；三要完善市場競爭環(huán)境和金融支持機制，使資本收益更加合理。”趙喜安建議。

據(jù)韓志峰透露，國家發(fā)改委正在牽頭推進PPP立法，目前已商定了立法的工作方案。PPP立法可以解決PPP模式目前無法可依的諸多問題，一旦立法之后或可掃清PPP發(fā)展的障礙。（本報記者溫源劉坤）

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